访国家审计署外资审计司司长孙宝厚博士

全面推行经济责任审计

　　 在“第二届中国会计与财务研究国际研讨会”召开期间，国家审计署外资审计司司长孙宝厚博士接受了本报记者的独家专访。孙宝厚司长向记者介绍了我国经济责任审计工作的开展情况及其面临的一些主要问题，同时他提出，我国应全面推行经济责任审计制度。

　　记者：为加强监督、惩治腐败、加强对领导干部的考评，1999年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，请您介绍一下自这两个规定出台后，经济责任审计工作的开展情况。

　　孙宝厚：这两个规定出台后，国家审计署会同中纪委、中组部、监察部和人事部，于2000年建立了经济责任审计联席会议制度，目前已有30个省、自治区和直辖市建立了省级相同部门的联席会议制度。20个省、自治区和直辖市还在联席会议制度的基础上建立了由党委或政府主要领导人负责的经济责任审计工作领导小组，以加强领导，及时决策，协调行动。为确保经济责任审计付诸实施，国家审计署和22个省级审计机关内部，均已设置了专职经济责任审计机构，充实配备了经济责任审计人员。目前地（市）、县级审计机关的专职经济责任审计机构设置和审计人员的配备也大多已经或正在比照办理。

　　记者：经济责任审计在遏制腐败方面已取得哪些成效？

　　 孙宝厚：这项工作已经取得一定的成果。本着边组建机构边试点审计，边探索实践边立制规范的精神，全国3102个县级以上审计机关中有超过85％的积极创造条件，开展了经济责任审计工作。据统计，1999年和2000年，全国共审计领导干部45580人，其中党政干部37481人，企业干部8099人。查出各种违反财经法规的金额902亿元，其中6亿元涉及个人经济问题。各级党委和政府参照审计结果及其他方面的考核情况，对有腐败问题的干部作了相应的处理，其中降职、撤职（不包括免职）799人，给予党纪、政纪处分370人，移送纪检、监察和司法机关处理1141人。

　　记者：关于经济责任审计，我们是否已经建立起一套较完善的制度？

　　孙宝厚：为了推动经济责任审计这项工作的展开，中纪委等五部门于2000年出台并由中办、国办转发了《切实做好经济责任审计工作的意见》，2001年又制发了《进一步做好经济责任审计工作的意见》。经中纪委、中组部、监察部和人事部同意，审计署有关《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》这两个规定的实施细则也于2000年底印发各地，地方各级五个部门结合各自实际，也纷纷提出了贯彻落实两个规定的意见，制定了一些适合当地情况的规章制度，如审计机关经济责任审计办法、组织部门委托经济责任审计办法、审计机关经济责任审计程序、审计机关经济责任审计报告规范等，使经济责任审计的具体操作初步做到了有章可循。但与经济责任审计相关的法规制度仍需完善。我认为主要可以从以下三个方面加以考虑：一是基于全面推行经济责任审计的需要，究竟对哪些级次的党政领导干部进行经济责任审计，要尽快作出明确规定，以使不同级次党政领导干部在接受审计方面能够“人人平等”，也使国家审计署和省级审计机关能够及早开展相应的组织机构建设；二是就经济责任审计委托程序、经济责任审计过程中问题的协调和经济责任审计成果报送及利用等应作出明确规定，以便理顺各部门之间的关系，相互配合，共同做好此项工作；三是为解决具体审计操作问题，要制定接受审计委托、拟定审计计划、实施现场审计及出具审计报告等方面的一系列审计准则或审计指南，以提高审计工作效率，保证审计工作质量，控制审计风险。

　　记者：您刚才谈到要全面推行经济责任审计，请您谈谈这项工作的必要性。

　　孙宝厚：尽管各级审计机关经济责任审计工作很有起色，已引起社会上的一定关注，但由于审计力量不足，目前实际完成的经济责任审计只占应进行的经济责任审计的一部分，甚至是极少的部分。这种经济责任人不是“人人平等”地接受审计的局面，势必带来一系列不利影响：一是从总体上看，作为一种制度，会失去其应有的普遍性和严肃性。二是既然不可能对所有经济责任人进行审计，有关部门在确定具体经济责任审计对象时难免会有一定的随意性。三是部分经济责任人存在“避监心理”，会千方百计地逃避对其进行的经济责任审计。现行法规明确规定，需要接受审计的是县级以下党政领导干部，层次较低，经济责任审计的作用有一定的局限性，虽然有关领导指示要对县级以上党政领导进行经济责任审计，但目前还没有形成制度。因此，就提高涉及的领导层次和扩大同一层次的覆盖面而言，都需要全面推行经济责任审计制度。

　　记者：现在的经济责任审计是否大多在被审计对象离任后进行的？这对审计效果有哪些影响？

　　孙宝厚：先离任后审计，即领导干部已经离任或被重新任命后，有关部门才委托审计机关进行审计。这种状况目前还比较普遍，据某两个省的调查，先离任后审计的比例，一个省为36％，而另一个省则高达98％。这影响了审计的时效性，使被审计对象得不到及时的考核、监督。

　　记者：我国各级审计机关工作量大，审计任务重，目前是否存在审计力量不足的问题?国家审计机关对此有何考虑?

　　 孙宝厚：先离任后审计，即领导干部已经离任或被重新任命后，有关部门才委托审计机关进行审计。这种状况目前还比较普遍，据某两个省的调查，先离任后审计的比例，一个省为36％，而另一个省则高达98％。这影响了审计的时效性，使被审计对象得不到及时的考核、监督。记者：我国各级审计机关工作量大，审计任务重，目前是否存在审计力量不足的问题?国家审计机关对此有何考虑?

　　孙宝厚：总的来说是审计工作任务重而审计力量不足。根据中办、国办1999年20号和2000年16号文件规定，列入国家审计署直接经济责任审计范围的党政机关和国有企业多达735个，而国家审计署只有450余人，还要承担大量其他审计事项，审计力量严重不足。地方审计机关的情况也基本如此。据某省初步统计，列入全省规定范围的经济责任审计单位共3.7万个，其中属审计机关审计的2.1万个，平均每个审计机关承担130多个。另外一个省的统计也表明，一个县一般需要对100个左右的单位进行经济责任审计，其中乡镇30个，县直部委办局50个，县属国有企业20个，而目前县级审计机关编制一般为10－20人，其中业务人员仅10人左右，他们除了承担各项正常审计任务和地方党政领导临时交办的事项之外，再承担经济责任审计，显然力不从心。此外，审计经费不足也是制约经济责任审计发展的重要因素。针对这种状况，我认为，除层次比较高的、比较重要的审计事项，如对中央管的大企业、国家经贸委管的大企业和一些省部级干部的审计应坚持由国家审计机关自己去做之外，其他层次比较低、不太重要的审计事项应尽量委托社会中介机构去做。现在的社会中介机构如会计师事务所也在长期从事审计业务，对受托的经济责任审计，他们可能平时已经做了其中的百分之七、八十，应该说有一个比较好的审计基础。将一些低层次的、不太重要的审计事项交给社会中介机构去做，这既有利于政府审计机关集中人员、集中精力去处理一些重要的审计事项，也有利于节约审计经费。

　　记者：除了相应的制度尚需完善外，经济责任审计工作还面临哪些主要困难和问题？

　　孙宝厚：经济责任审计已经初见成效，但这项工作起步时间毕竟不长，还面临不少困难和问题：一是各部门之间的协调配合应加强。不少审计项目的委托不规范，有的多头委托，有的委托缺乏计划性，有些临时委托的事项太多，而且时间要求太急，使审计工作无法正常开展；有些主管部门违反规定，将审计项目直接甚至越级委托给审计机关，或者要求审计机关超越权限进行审计。如有些地方党政领导和有关部门要求审计机关查清经济责任审计对象的全部问题与责任，这样不仅使审计机关难以统筹安排工作和合理利用审计资源，还容易导致审计走过场，或者越权越位、大包大揽，失去审计监督的应有意义。二是应理顺与其他各项审计的关系。其他审计如企业审计、金融审计、固定资产投资项目审计等，通常称之为财务收支审计。财务收支是特定单位一定时期的财务收支，这些财务收支必须通过财务会计报告予以反映。而特定单位的领导人员必须对财务会计报告及其反映的财务收支的真实性、完整性和合法性等负责，因而财务审计实际上就是对一定时期单位领导人员经济责任的审计。当然，这种领导者经济责任与经济责任审计所指的经济责任可能有所不同，经济责任审计所指的经济责任也许面更宽一点，但财务审计所审计的经济责任无疑是最主要的经济责任。二者只是角度不同，内容有极大的交叉性和包容性。某一特定年度的财务审计同时也就是对这一年度领导人员主要经济责任的审计。可见，任期经济责任审计，并非与其他审计完全不同。搞好了通常的财务审计，适当附加一些其他的责任内容，即为经济责任审计。三是应充分利用经济责任审计成果。经济责任审计之所以能够在较短时间内取得一定成效并引起广泛关注，不仅是适应了对干部考核和任免的需要，更重要的是能够满足社会各界及人民群众对干部进行监督、防范和揭露腐败的需要。因此，加强经济责任审计，有效遏制腐败蔓延还必须在充分利用经济责任审计成果方面做些工作。审计部门必须把真实的成果完整地送纪委、组织、监察和人事等部门，不能“送人情”、打折扣。接受审计成果的部门必须根据审计结果（及其他有关事实依据）对领导干部进行考核，该处分的要处分，该降级、撤职的要降级、撤职，该移送司法机关处理的要移送到司法机关处理，绝不能姑息迁就。经济责任审计成果及有关部门利用审计成果的情况，要向国家其他部门通报，要向社会公布，以动员社会各界及人民群众积极参与反腐败斗争。只有这样，才能充分发挥经济责任审计作用，有效地遏制腐败蔓延。