终结财务丑闻　－　美国《２００２年公众公司会计改革和投资者保护法案》解读

上周，朱总理在第十六届世界会计师大会演讲中“不做假账”的呼吁?使我们再次联想到去年年底美国安然（Ｅｎｒｏｎ）公司会计造假事件。安然公司会计造假案引发了一场针对会计、审计、公司治理、证券交易及其监管等问题的广泛讨论，人们开始意识到冰冻三尺?非一日之寒，这可能是由于美国资本市场存在系统性的缺陷所致。为此，美国总统亲自出马，使出撒手锏，要求美国各大公司发誓担保财务报告的真实性。与此同时美国国会参众两院加快了立法进程，从立法层面上着手解决这个问题

亡羊补牢?《法案》迅速出笼

前不久，美国国会通过了《年萨宾纳斯－奥克斯莱法案》，该《法案》又被称为《２００２年公众公司会计改革和投资者保护法》（Ｐｕｂｌｉｃ Ｃｏｍｐａｎｙ Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ ａｎｄ Ｉｎｖｅｓｔｏｒ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｃｔ ｏｆ ２００２）。在这五天之后，《法案》经美国总统布什签署而正式生效。　　时距安然公司会计造假案件事发９个月、世通公司倒闭才几个星期，这次完成立法之迅速，在美国立法史上堪称罕见。从中可见美国国会对安然公司等会计造假事件的重视以及美国当局对该事件处理之果断。从中也可以看出，美国的立法体系毕竟比较成熟?能够对影响社会、经济的重大事件做出迅速反应?其效率之高不能不让人叹服。　　美国新近发布的这个《法案》不仅反应迅速，而且涉及面广，其中与会计行业有关的内容主要包括：（一）公众公司会计监督委员会，主要规定了公众公司会计监督委员会的建立、组成和管理，会计师事务所的注册，审计、质量控制和审计准则及其规则的制定，对注册的会计师事务所的监管，调查和惩戒程序，证券交易委员会对公众公司会计监督委员会的监督，会计准则的制定，以及资金来源等内容。（二）审计独立性，主要规定了注册会计师提供非审计服务的限制，聘请注册会计师提供服务的事先审批制度，审计合伙人轮换制度，向审计委员会报告制度，审计回避制度，对会计师事务所定期强制轮换制度的研究，证券交易委员会的监管权，以及州监管部门的恰当考虑等内容。（三）公司责任，主要规定了公司审计委员会（Ａｕｄｉｔ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）的功能，公司首席执行官和首席财务官等对财务报告的责任，禁止对审计行为的不当影响，没收财务报告违法所得的奖金和收益，对养老基金管制期间内部交易的禁止，律师的职业责任，以及投资者公平基金（Ｆａｉｒ ｆｕｎｄｓ ｆｏｒ ｉｎｖｅｓｔｏｒｓ）的建立等内容。（四）促进财务披露，主要规定了定期报告的披露要求，模拟财务数据的编制，涉及公司管理层和主要股东的交易的披露，管理层对内部控制的评估与报告，高级财务人员的道德守则，审计委员会财务专家的披露，以及加强定期信息披露的复核和实时信息披露等内容。（五）公司和刑事欺诈责任，主要规定了编制违法违规财务报告的刑事责任，篡改文件的刑事责任，证券欺诈的刑事责任，证券欺诈的限定，对妨碍司法和刑事欺诈的联邦判决指引的复核，以及对举报者的保护等内容。　　值得注意的是，这个法案的通过和付诸实施，其意义远远超出了安然事件本身涉及的方方面面。它是美国资本市场发展史上的一项重大改革举措。由于它对许多迄今已有定论的会计和公司治理问题的否定，为人们去重新认识这些问题拓展了巨大的想象空间。可以认为，《法案》为建立后安然时代的会计、审计、公司治理及证券监管新框架拉开了序幕，难怪人们将其与《１９３３年证券法》和《１９３４年证券交易法》相类比。

正本清源，还本来面目

《法案》的最大影响是在法律层次上对现代会计、审计的一次功能定位和重新制度安排。它促使人们重新思考一个原始的问题：现代会计、审计到底为何存在？到底能起什么作用？答案存在于公司治理结构中。在现代公司制下，财产的所有权与经营权出现了分离。股东在将资产投入到企业后，不再负责资产的经营管理，企业的管理层受托管理企业的资产，因此产生了一种委托代理关系即股东需要了解其投入资产的营运情况以及企业经理层的履责情况。企业管理者需要向股东表白自身的经营业绩，以解除其经管责任。如果这种沟通不能顺畅地进行，现代公司制的产权关系便无法巩固。而要减少这种委托关系中的信息不对称，就需要通过公司管理层提交的财务报告，来反映企业的财务状况和经营业绩，促成双方的沟通，现代公司财务报告制度和现代会计实务随之得到发展。但股东与公司管理者之间的信息不对称问题并不因为这种报告制度得到解决。因为公司财务报告是由公司管理层编制的，管理层相对于外部投资者来讲，掌握着企业经济活动的第一手资料，对企业的信息更加了解，公司管理层为了达到自身的利益可能会提供不真实的财务信息，甚至损及投资人的利益。    为了保证财务报告能真实、公允地反映公司的财务状况和经营成果，投资者会要求公司建立一套内部治理结构，来约束公司管理层的行为；另一方面，还需要由独立、专业的人士对公司财务报告提供鉴证，于是便产生了注册会计师的中介服务，由注册会计师来对公司财务报告进行审计并出具审计意见，以降低信息不对称和投资者的风险。然而，会计师事务所作为一个企业有自身的利益，它是以收费的形式为企业提供会计服务的，如果注册会计师不能做到克尽职守，客观公正，它所鉴证的公司财务报告仍然无法取信于投资者，也就无法达到促进信息交流和减少信息不对称的目的。顺理成章的，就需要由独立机构对注册会计师的行为进行监管，于是产生了各种不同的监管组织。有的是由行业自律的组织如注册会计师协会，有的由政府部门进行管理。公司的经济事项错综复杂，在会计上对于同一项交易，不同公司可能会采用不同的处理方法；在另一些情况下，对于不同的交易，不同公司可能会采用相同的会计处理方法。这不仅会影响财务报告信息的可比性和一致性，使投资者无所适从，也使注册会计师在审计时或者监管部门在监管时没有统一的标准可资遵循。更为严重的是，它可能为公司管理层提供广阔的操纵会计信息的空间。在这一背景下，就诞生了会计准则，规定所有公司在财务报告中应予披露的内容以及所应遵循的确认与计量原则，以促使财务报告真实、公允地反映公司财务状况和经营成果，向投资者提供对其决策有用的信息。所以会计准则的产生实际上源于公司会计、注册会计师审计、投资者决策、证券监管等的共同需要。　　上述公司治理和会计、审计的关系应该是清楚和明确的。但是由于各方面因素的影响，财务报告却出现了有意或者无意地偏离原来定位的情况，其结果往往可能损及财务报告的质量和投资者利益。比如，公司管理层可能设法在符合会计准则或者其他有关规则规定条款的情况下按自己的意愿编制财务报告，忽视了编制财务报告的根本目的是反映企业真实的财务状况和经营成果；注册会计师可能由于技术的原因，未能发现财务报表中的问题? 在极少数情况下，注册会计师在为公司提供审计服务的同时，受利益驱使而为公司直接设计经济交易或者为公司复杂的交易提供咨询，甚至代替公司管理层编制公司财务报告等?也可能造成会计信息的失真。从现代会计、审计发展的本源来看，所有财务报告的相关者，都有责任使财务报告的编制者（公司管理层）最终传递到财务报告的使用者（投资者）手中的财务信息是高质量的，是有助于其合理决策的。然而，现实情况是财务报告的利益相关者往往会将利益的天平偏向其自身，从而对财务报告的质量和投资者的利益造成损害。而安然、世通公司等会计造假案和安达信会计公司的倒闭则反映出，这些有背初衷的做法，已经到了何等严重的程度。　　通过上述分析我们可以看到，《法案》中对于财务报告相关者行为的大量而具体的规定，就是对上述行为的纠偏，《法案》试图使财务报告相关者（包括公司行政主管、公司会计、注册会计师、会计准则和审计准则的制定者等）回复到其在财务报告中应有的角色位置，执行其本该执行的职能。《法案》的基本目的，是保证财务报告的质量和注册会计师审计的独立性，在基本框架上并没有多大突破和创新，只不过是是清源正本，还其本来面目而已。但在如何达到基本目的的路径设计上，或者说在公司治理的操作层面上的确是对历史的超越。比如，明确公司会计、注册会计师审计、会计准则和审计准则的制定等决不是简单的行业内的事情，而是与投资者和公众利益休戚相关的；要求公司管理层对内部控制的设计与维护、财务报告的编制负责；要求注册会计师不得向客户同时提供审计和非审计服务；建立独立的由公众参与的监督机构负责会计行业的监管；要求会计准则制定机构更加独立等，都是为了进一步提高会计信息和审计质量，使整个财务报告系统能够在更加可靠、更加诚信、更加高效的基础之上运转。

咎由谁取：管理层，还是注册会计师？

《法案》的一个重要突破在于明确了财务报告编制的责任主体。《法案》规定，公司首席执行官和首席财务官或者公司行使类似职权的人员，应当对所提交的年度或者季度报告签署书面证明，保证财务报告真实、公允地反映了公司财务状况和经营成果，此举将大大增加公司管理层的责任和风险，会对公司管理层形成很大压力，因为一旦由其签字的财务报告出现问题，公司管理层将会直接面临法律诉讼。该法案规定，如果任何人在其所作的证明中知道所证明的定期报告中并没有遵循法案的规定，则将被处１００万美元以下的罚款或者１０年以下的监禁，或者两者并处；如果该行为属于蓄意行为，则将被处５００万美元以下罚款或者２０年以下监禁，或者两者并处。该法案处罚之苛严，足令作奸犯科者震慑。而此前的做法是，公司管理层往往只需将公司财务报告重编并再度公告即可。由此可见，根据《法案》规定，公司首席执行官和首席财务官的责任将十分重大，他们不仅需要对财务报告内容的真实性、完整性和公允性负责，而且还需要对公司内部控制的建立、维护及其有效性与评价等负责，这无疑将对未来财务报告的发展和会计信息质量的提高产生十分深远的影响。　　但是，不管《法案》如何严格规范财务报告编制者的责任，注册会计师行业仍然有可能暴露在较大的风险之下。即使会计准则制定机构反应再快，会计准则的制定和改进再及时，也仍有可能滞后于交易的创新和实务的发展；即使注册会计师克尽职守，勤勉执业，仍有可能难以揭示公司的风险；即使财务报告的编制及其审计严格遵循会计准则和审计准则，仍然不可避免企业经营的失败和会计、审计职业判断与事实的偏差。注册会计师行业是一个存在较大风险的行业。诚如许多会计师事务所的主任们所感叹的：干我们这一行的，如履薄冰，如临深渊，惶惶不可终日啊！　　在美国安然、施乐、世通等会计造假案和我国银广夏、红光等会计造假案中，究竟应该由谁来承担主要责任呢？虽然在案发当时，各方的争论十分激烈，但会计师事务所往往成为众矢之的，安达信倒闭、中天勤、蜀都被关闭，一时之间会计师事务所饱受非议。而我国注册会计师的命运更惨，虚假信息一经暴露，为平股民之怨，案情未及核实，先将注册会计师捉起来。但从《法案》被美国国会通过并且成为法律生效来看，至少在美国，公司管理层应该对会计造假案承担主要责任的观点占了上风，否则《法案》也就不会通过了。这个问题应该从两方面来看，一方面，公司管理层应该承担主要责任，因为这是会计造假的源头。另一方面，注册会计师也有不可推卸的责任。从专业的角度来看，注册会计师并不一定能发现企业的全部潜在风险，例如，在应收账款函证过程中，对方企业也确认了该笔应收账款的存在，虽然它并不存在。按照注册会计师的审计程序并不能发现这样的会计造假。过去职业界认为，只要注册会计师按照审计准则和会计准则的要求执行了必要的审计程序，出具了恰当的审计报告，注册会计师就尽职了。但社会公众并不这样看，注册会计师肯定性的审计报告，是他们作出投资决策的一个重要依据。这个投资者的期望与注册会计师自认为的尽责标准之间的期望差，是多年来争论不休的问题。我们应该把公司管理层的会计风险和注册会计师的审计风险区分开来，公司管理层应该对会计信息的真实性承担责任，而注册会计师应该对审计程序的充分性和审计证据的证明力承担责任，更主要的?是对审计的结论承担责任。．多年来的教训是，注册会计师抱定会计准则和审计准则，看不到投资者一旦将他们的投资决策和审计结论联系在一起的时候，他们实际上承担了一份社会的责任。因而?注册会计师除了严格按照会计准则和审计准则规定的标准进行审计外，还需要更多地关注企业潜在的风险，并及时将其对策纳入审计准则。如果审计实践未能解决好这个问题，到头来还会自食其果。

行业自律、政府监管还是公共监管？

美国注册会计师行业的自我监管，一直被注册会计师行业视为监管的典范，得到许多国家的追随和仿效。但是按照《法案》的规定，美国注册会计师行业的监管权将由独立于会计师职业界的公共监督机构——公众公司会计监督委员会来行使，从而创立了会计职业监管的新模式——公共监管模式。　　多年来，对于注册会计师职业的监管问题，一直存在争论。安达信的审计失败，使人们重新审视注册会计师行业的监管问题。从各国的实践来看，既有采取自我监管模式的，也有采取政府监管模式的。毫无疑问，美国注册会计师行业的自我监管模式对于促进美国注册会计师行业的发展起了很大作用。但是，在行业自我监管过程中，当行业利益与其他利益相冲突时，不排除注册会计师职业界可能会设法保护行业的利益或者采取对行业有利的举措，从而有可能会与其他利益相关者发生利益冲突。《法案》将行业监管权移交给在资金、人员等诸多方面都独立于会计职业界的公共监督机构，对注册会计师执业构成了很大牵制，其目的是为了使行业监管更加独立、有效。但是，由于《法案》规定公众公司会计监督委员会的大多数委员必须来自非会计职业界，由非专业人士对专业服务行业实施监管，能否起到预期功效，仍有待进一步观察。但是有一点较为明确的是，不管采用什么监管方式，其目的只有一个，那就是提高行业执业质量。　　我国的情况是注册会计师行业由中国注册会计师协会进行管理，中国注册会计师协会是我国注册会计师的行业协会，本来应该是一个民间的自律组织，我国把它设立在财政部之下，属于半政府监管模式，更加接近于政府监管模式。究竟自我监管模式、政府监管模式还是公共监管模式更好，是一个值得讨论的问题。不管采取何种形式，重要的是监管的目标要明确，方向要正确，那就是提高行业执业质量。问题就是哪种模式能够更好地坚持这个方向？我国对注册会计师行业的管理受到了政府行为的很大影响，在现阶段可能是一种较好的形式，因为我们的职业界还不成熟，公众监管模式也要随着政府管理制度的改革逐步创造条件。但有一点可以肯定的是，我们需要有一个专职的有权威的部门，它能对市场参与者的利益保持独立，并且必须建立监管的标准，配备高水准的专业人员，实行一以贯之的全程的监管。我们必须积极地为创设这样一种新型的监管机构创造条件。监管要及时到位，切忌等到问题成堆，形成法不责众的局面；监管要持之以恒，切忌时紧时松，使人存有侥幸心理。

会计准则以规则为基础，还是以原则为基础？

会计准则是企业会计报告的基础，也是注册会计师进行审计所依据的标准。因此，会计准则的制定方向，对于会计、审计的发展影响甚大。而会计准则的完善程度，与会计、审计责任的大小和审计风险的高低亦有较大关联。美国会计准则体系相当繁杂而具体，它包括美国财务会计准则委员会发布的会计准则公告、紧急问题工作组发布的问题解释、美国注册会计师协会和证券交易委员会发布的有关会计规则等。它们中许多都是根据实务中出现的某一问题而专门制定的，因此不少会计准则实际上是会计规则。美国会计界早就意识到这个情况，因而花费了巨大的人力和财力，于８０年代前后制定了一系列财务报告的概念框架，试图从概念上来匡正其缺失。但从总体上看，美国的会计准则走的是一条以周详的规定指导会计实务的路线。环视世界各国，没有一个国家的会计准则在详细程度上可以与美国相比。美国会计界凭着那套令人望而生畏的ＧＡＡＰ（公认会计原则）傲视其他国家，并一再揶揄国际会计准则，认为其失之疏漏，欲取而代之成为国际会计准则的制定者。颇具讽刺意义的是，以这种方式制定会计准则的弊端在安然事件中暴露无遗。安然公司通过“特殊目的实体”掩盖其真实财务状况的手法就是钻了会计规则中的具体条文的空子。公司可以凑合会计准则的具体条文，而不顾交易的经济实质和充分披露的基本会计原则，最终导致会计报表的虚假陈述。《法案》提出要重新认识制定会计准则的指导方针，实际上是要求美国的会计准则改弦更张，发展以原则为基础的会计准则。　　在国际上许多国家都在制定会计准则，其中影响最大的是国际会计准则和美国会计准则，美国会计准则可以看作是以规则为基础的会计准则；国际会计准则可以看作是以原则为基础的国际财务报告准则。二者之间孰优孰劣的争论由来已久，美国会计准则曾经为众多国家所采纳，不少国家认为它代表了会计准则发展的方向，在安然事件之后，美国会计准则将转向以原则为基础可说已经成了定局。这并不是说，美国的会计准则都不行，只是说它的发展路径发生了偏差，它的许多发展成果仍然是十分宝贵的财富。可以预见，国际财务报告准则与美国会计准则之间将会产生一种互动的影响，美国会计准则将向国际财务报告准则靠拢，一体化的步伐将加快。从发展前景看，以原则为基础的会计准则将占据未来会计准则发展的主流。尤其是在欧盟各国、澳大利亚等国家宣布自２００５年起采用国际财务报告准则之后，这可能已经成为不可逆转的潮流。我国近年来公布了一系列会计准则和会计制度，这极大地推进了会计改革的进程。在许多方面，我们采纳了国际会计准则的方法，对会计处理作出一些原则性的规定，而在某些方面，会计准则和制度是针对某一具体事项而做出的具体规定，例如债务重组准则就是针对上市公司盛行以债务重组来操纵利润而推出来限制这种情况的，非货币性交易的准则也是意在阻止关联方之间利用非货币性交易转移利润。之后这些准则的修订也是出于同样的原因。企业会计制度在很多情况下是针对具体会计事项的确认、计量和披露的，这样不断有新的经济事项和操纵利润手段出现，就需要不断出台新的会计准则来规范，最终很可能走向以规则为基础的会计准则方向。当然，为我国的会计准则的制定设定一条路径决非易事。在我国，制止会计造假是当务之急，以原则为基础的会计准则必将给会计人员以更大的自主判断的余地，应用不当将助长虚假会计信息的蔓延。但从长远来看，一味地封堵终难奏效。以大禹治水作比喻，开始治理洪水采用堵截的方法，堵住了一个缺口还会产生新的缺口，一直也无法杜绝水患，后来采用疏导的方法终于完成了治水。而以规则为基础的弊端在美国已经逐步显露出来了，他们也开始转向以原则为基础，这是我们的前车之鉴。在我国的情况下，两种方法利弊互见，得失参半，究竟何去何从，近期怎么做，长远怎么做，应当做一番仔细的调查研究。总之，安然事件和美国的新法案的颁布，给了我们重新审视这个重大问题的机会，不失时机地解决好这个问题对发展我国的会计准则关系至大。

《法案》对我国会计行业的影响

上面我们解读了《法案》的部分内容，由于这些涉及到的公司治理和会计审计问题并不是美国所特有的，因而带有一定的普遍意义。可以认为，安然事件的发生和《法案》的颁布，改变了人们对会计的认识，从而影响会计的理论、准则和实务。值得注意的是，《法案》中涉及外国会计师事务所的部分可能会对我国会计师事务所产生直接影响。《法案》规定，出具与美国公开发行证券的公司审计报告有关的外国会计师事务所，应当和美国本土的会计师事务所一视同仁，即外国会计师事务所也应当遵循《法案》以及公众公司会计监督委员会、美国证券交易委员会的规则。与此同时，《法案》还规定，对于那些虽然没有直接出具审计报告，但是在出具公司审计报告的过程中起了实质性作用的外国会计师事务所，公众公司会计监督委员会有权决定其应当和美国本土的会计师事务所一样对待。照此说法，就意味着我国会计师事务所如果为在美国证券市场上筹资（包括上市）的公司出具了审计报告，或者实质上从事了财务报表审计的大部分工作、从而对审计报告的出具发挥了实质性作用，将适用《法案》以及公众公司会计监督委员会、美国证券交易委员会规定的有关规则，应当遵循这些法律法规所规定的职责、义务和法律责任等。　　根据我国注册会计师法，在中国境内的会计师事务所应当接受中国法律法规的管辖和中国有关部门的监督管理。而按照《法案》的规定，如果中国会计师事务所审计了在美国证券市场上市或者在美国证券市场上市的公司在中国设立的子公司或者分支机构，则应当遵循《法案》以及公众公司会计监督委员会、美国证券交易委员会的规则。这样的规定是否符合法理和国际法则，这是我们的法律部门应该研究解决的问题。如果我们认可这一点，将对我国的会计师事务所构成一个重大挑战，将来在承接类似业务时需要充分评估其中的审计风险和法律风险。因为我国不少公司在美国证券市场上市或者在美国证券市场上市的公司在中国设有许多子公司或者分支机构，国内会计师事务所及其注册会计师实质上从事了大量与这些公司财务报告审计有关的工作，为最终审计报告的出具发挥十分重要的影响，而且将来还有可能国内的会计师事务所（尤其是国际所的国内成员所等）直接出具审计报告，这就意味着我国会计师事务所将直接暴露在《法案》的管辖范围之内，所以我国国内会计行业应当对此有充分的估计和认识。我们面临的选择将是：或者接受这样的审计业务而遵守《法案》的规定，或者拒绝这样的审计业务。（作者为上海财经大学教授、博导，安永大华会计事务所管理合伙人）

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