增值税改革试点应结合立法推进

2月15日，国务院召开常务会议，研究部署2012年深化经济体制改革的八项重点工作。而在财税改革领域，将扩大增值税改革试点，全面推进资源税改革。（每日经济新闻2月16日）

自2012年1月1日上海试点增值税改革以来，各方对增值税改革给予高度关注，与以往其它的税收改革不同，增值税改革被寄予厚望，得到了纳税人和地方政府的高度认同，有的地方积极踊跃加入试点行列，如北京、江苏、深圳等城市申请加入试点。之所以大家都这么认同和期望增值税改革，主要是因为营业税合并到增值税之后，一是解决了第三产业重复征税问题，对于经济结构转型具有重要的意义；二是增值税改革是结构性减税的一部分，对于减轻企业税收负担、降低物价等都有促进作用；三是增值税是我国第一大税种。它的改革对于其他税收制度体系乃至财政体制改革都有积极推动作用。

现在，国务院明确扩大增值税改革试点，是试点改革再次得到高层共识、向纵深推进的体现。因此，笔者认为既然达到改革共识，扩大试点范围，就应该对增值税进行立法，让改革更加成功，更加符合民意要求和法治要求。

首先，《立法法》第8条规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度以及对非国有资产的征收，必须制定法律”。目前我国增值税征税的依据是国务院的《暂行条例》，而非人大制定的法律。所以，按照《立法法》要求，对增值税应该进行立法。2010年，全国人大将增值税法列入立法计划，但因立法条件不成熟并未实施。这次，上海试点增值税改革之后，各方都比较积极，推进改革的诉求比较强烈；所以，对增值税不仅要改革，更应该上升到法律层面，进行税收立法。

其次，增值税改革试点结合立法进行，有利于增强改革成功几率。这次国务院决定扩大试点，那么是试点范围的扩大还是试点内容的扩容？目前公众并不清楚。这就说明增值税试点改革在一个封闭的状态下进行，民意很难进入试点改革过程中。当然，这也与“暂行条例”的修订程序有关系。暂行条例修订程序由国务院进行，无需经过人大表决，民众参与的渠道并不是很多。但是立法就不同，如果能就此推进增值税法的立法进程，那么人大就必须公布法律草案，向社会征求意见，法律草案是否能够通过，最后还是由人民代表说了算。因此，以立法的形式推动增值税试点改革，不仅从程序上尊重了人民的权力，而且在内容方面也会吸纳民意，对税收制度的完善作用明显。2011年个人所得税立法征求22.3万条意见以及尊重民意将3000元起征点提高到3500元的立法实践充分说明了这点。

最后，目前我国的16种税收，除企业所得税、个人所得税和车船税是法律之外，其它的13部则是以条例或者暂行条例征税。其中占税收收入27%的第一大税种增值税“暂行”了29年。我们应重视税收领域的这种“暂行现象”，通过改革契机将其上升到法律层面。