房地产税:争议越是激烈,立法越要谨慎

作者 梁发芾 陈伟

今年两会上，虽然没有讨论房地产税草案的议程，甚至今年也没有将房地产税提请人大常委会审议的安排，但是房地产税仍然是两会以及舆论极为关注的热点。

由于房地产税存在巨大争议，目前基本没有共识，房地产税立法的条件显然还不成熟。所以，今年没有把房地产税草案提请常委会审议的安排就是非常审慎而明智的。

梳理一下，房地产税至少面临以下一些悬而未解、悬而难解的问题。这些问题有些是技术上的，有些却是原则性的。如果这些问题没有合理解决，就仓促出台房地产税法，则可能撕裂社会，也给征管带来严重的困难，立法目标也不可能实现。

第一，房地产税的目的或功能到底是什么？房地产税到底要实现什么功能，它应该是一种财政税还是调控税，分歧十分巨大。有人强调是一种财政税，就是说以取得财政收入为主的税种。由于地方税的主体税种营业税已经合并到增值税中了，而增值税的主要部分又被中央拿走，地方税失去了主体税种；又由于土地出让金的增加受限，地方政府土地财政接近枯竭，所以地方政府也需要一种税种代替土地出让金。于是，一些提议者认为将房地产税设计为以增加财政收入为主要功能的地方税，作为对营业税与土地出让金的替代。但另一种观点则认为应该将房地产税作为调控房价的主要措施，通过征税，增加住房持有环节的成本，迫使拥有更多房产的人出售拥有的住房，以增加市场的住房供给从而迫使房价下降。还有一种观点则强调房地产税应该是一种调节财富分配的税种，通过对拥有更多房产的富人征收房地产税从而将富人的财政转移给政府，再通过政府的转移支付用于穷人。

以上三种看法强调了房地产税的不同功能和要实现的不同目标。显然，功能和目标不同，房地产税在税基、税率、免征等方面的设计就应该是完全不同的。如果是财政税，则可能广税基高税率无豁免；如果是调节财富分配，则可能对多套住房实行累进税；如果是为了打压房价则可能针对多套住房选择性地进行征收。但如果功能和目标上都不能取得共识，又何谈立法？

第二个，合法性的问题。房地产税应该是房产税和土地税的合并征收，但我国城市土地属于国有所有，房主个人不过是租用国家土地。其租用的方式就是在购房时一次性缴纳数十年的土地出让金。在缴纳土地租金且并无土地所有权的情况下，向房主征收土地税，在法律上无法解释。这个问题笔者已经多次说过，这里不再赘述。

第三，我国城市房地产市场和房地产税技术细节的复杂性，将导致公平与效率的冲突，最终既无公平也无效率。

我国房地产市场极其复杂，即以征税对象的住房来说，按产权性质有：央产、军产、单位产权和私有产权房；按取得和交易的方式可细分为：原有私房、房改房、商品房、经适房、安居房、限价房、自住商品房和共有产权房等。这些不同的住房中，有的是从来没有缴纳过土地出让金的，有的是缴纳了30年、50年或70年不等的土地出让金的。千差万别的不同住房，在房地产税的设计上应该是有所不同的，但是，细致区分差别征收必然造成很高的成本，但不细致区分必然造成不公平。又比如，房地产税应按照现行市场价格征收。但房产由于所处地段、楼层、朝向、套型、采光等的不同其市场价格千差万别，准确评估市场价格在目前的中国几乎是不可能完成的任务，但如果不进行准确细致的评估则丧失公平性。又比如，对于居民纳税人实行一定的豁免，如果豁免面积，则城中心与郊区的房价相差悬殊，如果豁免一定的套数，则住房套型大小相差可达十倍，无论采取那种方法都不公平。我国房地产市场极其复杂，即以征税对象的住房来说，按产权性质有：央产、军产、单位产权和私有产权房；按取得和交易的方式可细分为：原有私房、房改房、商品房、经适房、安居房、限价房、自住商品房和共有产权房等。这些不同的住房中，有的是从来没有缴纳过土地出让金的，有的是缴纳了30年、50年或70年不等的土地出让金的。千差万别的不同住房，在房地产税的设计上应该是有所不同的，但是，细致区分差别征收必然造成很高的成本，但不细致区分必然造成不公平。又比如，房地产税应按照现行市场价格征收。但房产由于所处地段、楼层、朝向、套型、采光等的不同其市场价格千差万别，准确评估市场价格在目前的中国几乎是不可能完成的任务，但如果不进行准确细致的评估则丧失公平性。又比如，对于居民纳税人实行一定的豁免，如果豁免面积，则城中心与郊区的房价相差悬殊，如果豁免一定的套数，则住房套型大小相差可达十倍，无论采取那种方法都不公平。

以上这些易见的一些问题都会导致公平与效率的冲突。如果为了效率，那么可以粗线条立法，不计较细节，但那样牺牲公平；如果追求公平，则可能面临难以承受的征管成本。但必须指出的是，公平地对待每个人是政府的天然义务，如果在征税问题上不能公平对待纳税人，那么，纳税人的遵从意愿必然下降，偷税漏税和税收反抗必然加剧，从而加大征管成本，最终使房地产税的征收失去效率，甚至得不偿失。也就是说，在目前这种情况下，无论怎样做，房地产税都是低效甚至无效的。

第四，税费能否简并，重复征税能否避免？现在，房地产中税费复杂而沉重，包括土地使用税、土地增值税、耕地占用税、城镇维护建设税、房产税、契税、印花税等，交叉重叠，相当混乱，尤以土地出让金最为沉重。虽然人们呼吁开征房地产税会对这些房地产背负的税种进行简并整合，但是否如此并无答案。如果这些税种不能被简并整合，那么征收房地产税就必然存在重复征税。另外，业主要出售住房，其持有环节缴纳房地产税并不能被扣除，这同样是重复征税。判断一种税收是良税还是恶税的重要标准之一，就是是否存在重复征收。如果房地产税存在如此的重复征税，那么它必然就是一种不得人心的恶税。

按照税收法定的原则，房地产税的出台必然要由人大立法。而优良的法律必然要建立在全社会的合意之上，而税收法律尤其要建立在说纳税人的赞同之上。现在，这种合意或赞同尚不存在。为什么要开征房地产税，社会各界，不同利益群体的意见非常分歧。因为房价太高而买不起房的人们迫切希望征收房地产重税以打压房价使自己能够买得起房，而已经购房的人们则不希望付出高房价后还要背负重税，而政府部门则希望通过征税获得财政资金以缓解地方财政收入压力。这种情况下，仓促出台房地产税，必然会加重社会分裂。

如果房地产税将来一定要推出，那么，最好的办法不是急于立法，而是在立法之前进行充分的讨论和辩难以寻求共识，消除分歧，杜塞漏洞。为了使讨论更有针对性，有关方面也应该把需要提交人大的立法草案向社会公开，尽量听取利益相关者尤其纳税人的意见，不断修改完善草案。这种情况下，人们的讨论或许会更加有的放矢，避免目前盲人摸象似的猜测。