金控监管试点5家机构浮出水面

作者：张奇 王芳艳

5月28日，21世纪经济报道记者获悉，金控集团监管首批试点5家机构为：招商局、蚂蚁金服、苏宁集团、上海国际集团和北京国有资本经营管理中心。

知情人士透露，第一批试点单位，基本以非金融行业出身，再延展到金融领域的机构，因此，类似以金融出身的平安集团等并不在第一批试点。据悉，去年年底试点名单已经确认，2018年年初开始试点。此前第一财经报道称，虽然试点近半年，但因为还不太成熟，所以一直没有对外披露。目前是先试点、规范，达标后再审核发票。监管办法正在报批，按程序还要经过讨论审议。

“个人判断，去年底已在摸底，这半年应该是制定办法的过程，也召集开过几次会议，目前主要集中在财务报表并表管理，还未有太多实质性监管措施，尚在讨论过程中。”一位接近央行人士。

近来年，随着金融创新步伐的不断加快和混业经营的逐步发展，加之法律与相应监管规则的缺失，导致风险不断积累和暴露。5月19日，央行金融研究所所长孙国峰在清华五道口金融论坛上演讲时表示，混业经营自身存在几个方面的风险：一是不透明的风险；二是道德风险；三是监管套利；四是投资者保护不利。

“混业经营自身存在一个内在矛盾，我把这个矛盾称之为混业悖论，也就是说金融控股集团内部不同的金融业务存在着跨行业、跨市场传递的风险，因此需要建立内部的防火墙以隔离这个风险，进行穿透式监管。但如果将金融控股集团内部的业务完全隔离，和金融控股集团当初设立的初衷也是相悖的，这就决定了混业经营模式下金融控股集团存在这种内生的风险。”孙国峰称。

他说，为了防范刚才谈到的混业经营的风险，应当坚持总体分业经营为主的基本框架，不鼓励发展混业经营，对已经存在的混业经营要加强监管。关于选择什么样的监管方式，分业经营不一定对应着分业监管，分业经营的模式下不同业态的金融机构之间存在着公平竞争和规则一致性的问题，同样需要整合监管资源，加强监管协调，进行综合监管，从而实现金融业的总体平衡。

放眼国际，金控监管有路径可以借鉴。中信证券首席固收分析师明明称，以美国为例，1999年为了响应金融业发展新趋势，也为了应对欧洲的全能银行（Universal Bank）的竞争，美国国会通过了《金融服务业现代化法案》（Gramm-Leach-Bliley）。

该法案准许金融混业经营，混业的形式是允许成立金融控股公司(Financial holding companies)——FHC可以拥有各类从事金融业务的下属公司，经营存贷款、保险承销、投资银行等多种金融业务。同时，明确金融控股公司本身为纯粹型控股公司，不开展业务，主要职能为申请牌照、管理子公司运作等。

该法案还明确了对金融控股公司的“伞型”监管模式。美联储作为综合监管牵头机构（伞型监管者），负责对银行控股公司和联储成员银行进行监管。不同类型的金融控股公司，按照联邦和州共同监管的原则，在集团层面受到不同当局的监管。货币监理署、联邦存款保险公司等根据各自监管职责，分别对金融控股公司的子公司进行监管；证券交易委员会、州保险监督署和商品期货交易委员会分别负责监管证券业务、保险业务和期货业务。

2008年国际金融危机暴露出这一监管模式的弊端，主要体现在监管权力分散，缺乏有效的信息共享和合作机制，不同类型和地区的金融机构及产品的监管标准也各不相同，存在套利空间。2010年，美国国会通过了《多德-弗兰克法案》，对“伞型”监管模式进行修正，具体体现在：

第一，规模达500亿美元以上的银行控股公司（BHC）和金融控股公司（FHC）必须接受美联储的监管。此外，美联储也提高了对系统重要性金融机构的监管标准，在必要时有权拆分严重威胁金融稳定的金融机构；

第二，建立统一的资本充足率标准，对所有从事金融服务并具有系统重要性的控股公司都实行相同的最低资本充足率要求；

第三，采取措施解决“大而不能倒”问题，如禁止金融集团通过兼并控制全美10%以上的存款或金融体系10%以上的并表总负债，通过“沃尔克规则”限制银行业机构开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务。

明明称，总的来看，《多德-弗兰克法案》并没有改变美国对金融控股公司的“伞型”监管架构，而是在原有模式基础上，加强了美联储的监管权限，建立了宏观审慎的监管体系，强化了资本在金融控股公司监管中的重要性。

两会期间，十三届全国人大代表、人民银行西安分行党委书记、行长白鹤祥提议尽快制定《金融控股公司法》。他建议，我国的金融控股公司立法应确立央行在金融控股公司的伞型监管制度中的主导地位，以解决分业监管体制下金融控股公司整体监管缺失的问题。具体的监管职责应包括：金融控股公司的市场准入审批、高管任职资格核准、现场检查和非现场监管、违法违规行为的行政处罚、采取行政强制措施等。

白鹤祥认为，金融控股公司法应建立相应的审慎监管规则，包括资本充足率、关联交易、治理结构、信息披露等。在资本充足率监管方面，建议对金融控股公司整体实行合并报表，确定其资本充足率标准。在关联交易监管方面，建议设立金融控股公司与子公司之间的“防火墙”，限制银行子公司对其他子公司放贷，限制各业务部门的一体化程度，防止风险交叉传递。