税收征收管理法修订被指加大行政征税权

作者：王殿学 张伟 张婧

税收征收管理法修订征集意见昨日（7日）截止，国务院法制办网站暂未公开所征集的意见。日前，在中国财税法学研究会和行政法学研究会联合举办的研讨会上，专家一致认为这次修订“小打小闹”，不但没有解决重监管、轻服务的弊病，甚至还有加剧监管的倾向。

不少专家认为该法应该大修，应该尽可能地减少授权性的规定，因为征税是全国人大的权力，不能授权给行政部门以红头文件的形式增加税种。

现在政府的税收征管权和自由裁量余地都很大，在很多税收案件中，税收征管权实际上不受制度约束。

——中国行政法学研究会会长、政法大学副校长马怀德

侧重征管权力加强缺少执法行为规范

许多专家指出，此次税收征收管理法的修改侧重于征管权力的加强，却缺少对税收执法行为的规范，容易造成对纳税人权利的侵害。

中国行政法学研究会会长、政法大学副校长马怀德认为，现在政府的税收征管权和自由裁量余地都很大，在很多税收案件中，税收征管权实际上不受制度约束。

马怀德说，现在税务机关发的红头文件非常多，稳定性、可预见性都很差，经常出现税务部门所发文件前后打架的现象，不同业务司局发的文件也常常不一样。另一方面，很多税务机关就减免税款和企业进行交易，但是税收征收管理法对减免税款权力的限制不够。

中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波认为，修订后的税收征收管理法还确立了“疑罪从有”的原则，规定税务机关有根据认为纳税人有不履行纳税义务可能的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款。王敬波认为这一规定不符合法律准绳，实践当中滥用可能性非常大。

中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院法学教研部副主任杨小军认为，现在行政部门开征税种的权力仍然太大，没有限制，税收征收管理法中授权的规定不下十处，这与宪法规定的税收权不相同，正是因为有这样的授权，税务部门才有很多红头文件。

“先缴税再复议”的起诉前提应取消

在我国，纳税人同税务机关在纳税上发生争议时，纳税人必须依照税务机关规定，先缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后才可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向法院起诉。对于这种将缴税和复议作为提起诉讼的前提条件，法律界专家普遍认为此制度对纳税人的权益保护非常不利，应当予以取消。

马怀德认为，先提供担保才能取得申请复议和诉讼的限制规定，在很多国家被认为是违宪，是剥夺公民权利的行为，应该给予废弃。

中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，从实际的效果来看，这样的前置使中国税务争议案件几乎为零，可以说中国行政救济处于空白状态。而救济是纳税人基本权益，税务机关对这个问题的认识存在问题，我们有零复议、零诉讼考核指标，如果这样的话，中国是税收制度最好的国家，而美国是最坏的。

对于如何推进纳税争议制度改革，北京大学财经法研究中心主任、中国财税法学研究会会长刘剑文提出了“两步走”方案，“应当首先取消缴纳税款前置的规定，在条件进一步成熟时，可进一步取消行政复议作为行政诉讼前提条件的现行要求。”

“两个前置”的制度规定在实践中也带来了问题。南都记者了解到，中国每年税务争议行政案件大约都在一两千起，占整个行政诉讼的不到1%。在美日等发达国家，纳税争议案件是律师第一位案源，而我国税务案则是律师案源的最后一位。

广州律师协会财税法律专业委员会秘书长唐高翔分析说，很多企业由于纳税前置和复议前置的问题，不愿意去打纳税争议官司，认为要回已缴税款的难度太大了，造成实践当中纳税争议案件数量极少。

限制税务代理被指垄断立法“夹带私货”

修正案规定只有注册税务师才可以进行税务代理。这一条被杨小军称为“垄断性立法夹带的私货”。

绝大部分专家学者认为，税务代理应当向适格的包括律师、注册会计师在内的中介机构开放，注册税务师从事税务代理不应直接规定在《税收征收管理法》中。草案将全部涉税专业服务许可给注册税务师所垄断的做法，既不符合我国税务代理的实际，也不符合国际潮流，从长远看，是背离法治。

施正文认为，税务活动本质是法律活动，归口国家税务总局主管的税务师不可避免站在税务机关的立场，规定只有注册税务师才能从事税务代理侵犯了纳税人权利。

中国人民大学财税法研究所执行所长朱大旗认为，立法部门对注册税务师职业缺乏法律认定，把律师、注册会计师和审计师剥离违背税务代理本身的规律。

杨小军认为，将税务代理的权利，垄断给由国家税务总局主管的注册税务师行业无法体现“天下为公”的精神。这样的规定极不合理，属于垄断性立法夹带的私货。

福建拓维律师事务所主任许永东认为，职业的设立是根据行政许可法设立的，注册税务师至今没有法律依据，若按照现行征求意见稿通过，可能会造成行业零乱或者不正当竞争的出现。

应加强与强制法、处罚法等法律的衔接

杨小军认为，税收征收管理法与其他法之间的一致性非常欠缺，强制法、处罚法、诉讼法、复议法和正在修改的税收征收管理法之间越来越不一致。

行政强制法规定，滞纳金的收取不能超过本金。但是税收征收管理法规定的税收滞纳金，却很容易超过本金。

对此，中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年建议，降低滞纳金缴纳比例，并规定滞纳金不得超过税款本金。

应松年认为应该对公民纳税进行保护，而修正案规定银行和其他金融机构应当及时向税务机关提供本单位掌握的足够的账户支付，或者记录该账户的利息总额。

“这个规定太可怕了，谁能保证税务机关百分之百给你保密，失密以后，它承担什么责任？这样的做法不堪设想，这涉及到所有人经济上的信息都要交给税务机关，这一条一定要认真考虑。”应松年说。

对于修正案的税收强制执行的合理费用由纳税人承担，应松年认为简直是开玩笑。马怀德表示，所有强制执行的费用由国家承担，而不应该由纳税人承担，这是基本的原则，不能做这种突破。

应松年认为，税收征收管理法好不容易修改一次，2001年制订的，12年修改一次，应该把存在的东西彻底地梳理一遍，有问题的都应该进行修改。

网上征集意见如何不“走过场”

专家建议建立网上意见反馈机制

登录中国法制信息网，通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，各界人士可以对征求意见稿提出意见。

记者登录系统发现，网民们可针对每一条修改过的具体条款填写详细意见，也可对整部《税收征收管理法》发表看法。但在意见征集系统中，并未对网民意见进行公开，也就是说，登录者无法看到别人对于这部《税收征收管理法》的看法。

南都记者发现，现在公民对税收立法非常重视。今年两会期间，一名全国人大代表的将税收权收归人大的建议，短时间内得到许多全国人大代表的支持，也引起社会上的热议。

作为税收的程序法———税收征收管理法的修订，也同样引起热议，但是现行的立法征集意见的规定，并未规定有关部门对网民意见作出答复的义务。北京圣运律师事务所主任王优银认为，这很容易造成网上意见征集仅仅是“走过场”，网民的意见得不到答复，其对政策献言献计的热情也会受到打击。王优银认为，在网民意见透明化、公开化的基础上，可以在意见征集系统设置超过多少人联名签署的意见必须在一定时限内得到答复，以使网民提出的意见真正能被有关部门所考虑甚至采纳。

对此，中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文认为，对意见的反馈肯定要在整理之后进行，但现在是酌情公开，并没有规定一定要公开。刘剑文说，现在征求意见是国务院法制办进行的，将来在全国人大立法讨论时，还会继续征求意见。

“立法意见的征集还是要有一个反馈机制，这需要在具体操作中探索。”刘剑文对南都记者表示。