国家审计试解深改难题

作者：崔文苑 曹力水

改革开放是我国经济社会发展的最大红利。如今，随着改革进入“深水区”，不少体制机制问题逐步显现，“啃硬骨头”需要更大的勇气和智慧。在这一过程中，国家审计如何聚焦热点问题，促进深化改革？日前，审计署有关负责人，以及专家学者做客《中经电视》，接受《经济日报》记者专访，针对这些问题进行深入剖析，并从审计工作角度给出建议。

财政资金整合效果不理想，如何解决？

近年来，随着预算管理制度改革的推进，财政资金支付进度加快、使用效率提高，但仍然存在财政资金分配权不统一、统筹整合难等问题。

“审计报告显示，资金小、散、碎片化现象仍存在，从源头上限制了财政资金的统筹使用。”审计署财政审计司副司长常利告诉《经济日报》记者，如2015年人大批准的专项转移支付个数已由2013年的219个压减为2015年的96个，但实质性清理整合仍然不到位。常利分析，在96项专项转移支付中，有52项实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。比如，专项转移支付管理薄弱。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元。

另外，一方面存在一些现行资金管理制度与统筹使用存量资金的政策要求不衔接，“打酱油”的钱不能“打醋”，导致基层单位很难统筹整合；另一方面部分专项资金统筹后没能及时利用，形成二次沉淀。

哪些原因造成财政专项资金整合效果不够理想？审计署审计科研所副所长姜江华认为，一方面是主管部门怕失去行政权、怕职能被整合、怕职能机构编制被缩减，进而不愿意整合财政专项资金；另一方面，基层政府也有很多顾虑，怕失去专项支持、怕得罪上级职能部门、怕影响业绩，积极性不高。

姜江华进一步建议，首先要加大区域整合力度，特别是跨部门的区域整合，从源头上来规范；其次，要健全制度，通过健全专项资金管理制度，确保专项资金发挥应有效益；最后，要对那些阻碍整合、虚假整合，或是以整合之名把资金挪用于楼堂管所、挪用于搞吃喝招待等加大追责、问责力度。

在南京审计大学副校长裴育看来，主管部门“不愿”、基层政府“不敢”的情况，暴露了事权和财权不匹配的体制机制问题。“需要理顺政府和市场的关系，处理好边界界定问题，弄清楚哪些是政府干预太多、哪些是政府该做的却没有做到位。另外，还需理顺中央政府和地方政府、省级以下地方政府之间的关系。”裴育说。

面对违规和变相举债新情况，如何应对？

政府性债务是近年来各界关注的热点话题，审计署也持续开展了跟踪审计。

“审计发现了部分地方政府违规、变相举债的新情况。比如，以违规集资的形式增加政府性债务，或是违规通过融资平台公司和企事业单位举借债务，用于具有公益性、且收益率不高的基础设施建设。”常利分析说，另外还有的采取地方财政与银行、国有企业等合作成立基金，地方财政违规担保等。审计报告显示，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

“地方政府债务管理和风险水平不仅涉及财政安全，也涉及经济安全。”裴育表示，加强地方政府性债务风险防范，需要严肃查处各类违规举债、担保行为，严格按照预算法规定追究责任。同时，需要加强政府与社会资本合作模式管理，规范政府与社会出资方的权利、责任和义务，防范建设类基金等成为地方政府新的隐性债务负担。

“另外，还应建立全国统一联网的债务管理系统，以不漏、不重、不错为目标，进一步规范地方政府性债务管理系统的管理使用和数据采集工作，充分发挥该系统在债务风险管控、数据分析等方面的作用，真实、全面、客观地反映地方政府债务的全貌。”裴育进一步建议说。

“还要尽快试编和推行政府资产负债表，这也是有效解决地方政府债务在一些地方过多、过重的办法。”姜江华说。

“首先要承认地方性政府债务对经济的支撑，并把合理需要完整地纳入预算管理，然后对剩余部分进行清理。”常利表示说，这使得在债务准确纳入预算后不再“开口子”，不给变相举债任何机会。

助力科技体制改革，从何做起？

审计报告显示，在跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况时发现，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低，有的科研人员为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账，也有个别人员借机骗取套取科研资金。

“事实上，今年6月3日发布的《关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》，就是为了推进科技资金和科研项目管理创新，调动和保护科研人员积极性，促进多出科技创新成果。”姜江华说。

“审计要关注国家既定的投入政策是不是落到了实处，资金该投的是否投到位了，还应该重点揭示科技资金‘管得过死’等影响科研项目实施进度和效果的问题。”国家行政学院教授时红秀表示，应推动科技人员拥有更大的经费支配权，以激发科技工作者积极性。另外，还应重点关注以权谋私、截留侵占、挥霍浪费科技资金，以及有关人员在科技资金管理中存在利益输送等问题。

裴育表示，科研创新工作本身是一个创新性的工作，因此在项目申报和实际落实中，可能会有比较大的出入。比如，申请一个项目，预算是100万元，其中预计30%用于调研，40%用于购置设备，20%用于劳务开支等方面。但随着对问题的深入研究，可能需要更多调研工作，也可能会为实验需要，在设备上投入更多资金，也可能需要更多人力。“如果在审计过程中，严格按照科目审查，就可能会判定为违规违纪，不利于科技创新，还会造成资源浪费。因此，需要审计工作更加精准区分，不要让科研人员为了费用报销去花更多的精力，以便把主要精力用在科研上。”

“在助力科技体制改革方面，审计工作不能故步自封，要有新思路。”常利说，在实际工作中，审计也在不断创新，不拿过去的法律法规套现在的问题。