营改增试点扩围倒逼财税体制改革

国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点，并提出要推动进一步完善增值税制度，研究合理调整增值税分成比例，理顺中央与地方分配关系等。笔者认为，这意味着随着“营改增”试点范围扩大，原有的增值税体制改革也将不得不加快进程，这将促发我国建立一套更有利于经济发展方式转变的市场经济财税体制。

试点扩大倒逼增值税改革

按照国务院规划，“营改增”分三步走：第一步，在部分行业部分地区进行试点。以上海作为首个试点城市；第二步，在全国选择交通运输业等部分行业试点；第三步，在全国范围内实现“营改增”，“十二五”期间取消营业税。

目前随着新一轮“营改增”试点扩围的宣布，我国已进入到第二阶段，即部分行业在全国范围内试点，更多的行业也展开试点。这虽然有利于各地通过税制改革加快推动服务业发展，但试点中出现的问题也会更加突出，也更亟待解决。

第一，营改增后，为避免作为地方政府的主力税种——营业税收入减少，中央目前仍保持现行财政体制基本稳定，将原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入归属试点地区。但这种做法并不是长远之计，将会引发系列问题：如“营改增”部分增值税与原来的增值税都属于同一税种，但被割裂为两种不同的税收分享方式，这显然不符合税收公平一致性原则，未来增值税立法时会遇到障碍；虽然营改增部分归属地方，但它是由代表着中央利益的国税局征收，国税局在诸多营业税和增值税混合的业务领域，也会偏向于中央政府利益，从而影响地方财税利益。

因此，更合理的方式是扩大地方分享增值税的分成比例，使得调整后的地方增值税收入增量至少要足以填平营业税收的缺口。根据计算，以2012年财税数据为例，若营业税完全被增值税所代替，则地方政府营业税将比原来减少11810.65亿元，这意味着现有增值税分享比例需要提高到50%才能抵补地方营业税的减少，而若考虑中央给予地方的增值随税收返还大约为3000亿，这意味着实际分成比例大约为40%，比现在提高15%。

第二，为了使得营改增后，纳税主体不会因为税率的改变而增加税负，在试点过程中，都设定了较低的增值税率或给予纳税主体财政补贴，如按照原营业税税负平移的原则，当前的改革试点新增6%和11%两档税率，加上原13%和17%的税率，累计达到4档，将来如果把更多服务行业纳入试点，可能还有更多新的税率，这一方面增加了税制复杂性，增大了多档税率运行的风险，另一方面不符合简易征收的税法原则，破坏了增值税的中性作用。未来如何适度简并税率档次也成为急需解决的问题。

增值税制度亟须完善

当营改增完成后，增值税占比将增大到40%以上，“一税独大”的局面将更加突出，现有的制度缺陷也会进一步被放大出来，也会增大财税加快改革的压力。现有的增值税出于过去简易征税的考虑，是生产者纳税消费者负担，但这会对经济运行产生多方面扭曲。

第一，我国增值税税源主要来自制造业，制造业则主要集中在东部沿海发达地区，西部地区只是东部制造工业的一个市场。这就造成虽然商品的增值税在生产地缴纳，但实际承担赋税的却更多是西部购买产品的消费者，而东部工业产品在占领西部市场的同时，把税赋也转嫁给了西部。这无疑造成它们之间税源分配的不公。

第二，由于只有在生产地才能获得更多的增值税税源，这就迫使各地加大投资、上大项目，片面追求GDP增长以增加税收收入，导致各地工业重复建设严重，而地方也倾向于以行政手段设置种种障碍阻止其他地区的商品进入本地区，或用垄断本地市场的办法阻止外地商品输入，以防止其他地区把增值税税赋转嫁给本地区。实际上，这样的事例在近年来国家发展战略新兴产业过程中尤为突出，如各地发展新能源过程中，都强迫厂家在当地设厂，才能获得当地市场，而这无疑阻碍了全国统一大市场的形成，而没有统一的大市场，许多新能源产业也难以达到大规模应用的临界点，产业发展更多只能停留在低水平、重复建设的境地。

因此，无论从改善我国不同地区之间的财税分配关系，还是从促进我国经济发展方式转变等角度出发，我国现有的增值税缺陷都急需改革。如理论上，增值税的税负最终是由消费者承担，从受益原则来说，其税收收入应归于消费者所在地政府。未来中央政府在统一征收增值税的情况下，增值税及税收转移的分配也应更多倾向于产品消费地所在地的利益。

营改增完成后，更多的税收将直接来自于企业的经营活动，经济形势下滑也就会直接影响税源，无疑会对政府财政收入的稳定性构成威胁，甚至会加大既有的财政风险；增值税具有累退性和易转嫁性，这就使得更多商品的税负由普通消费者承担，从而恶化了居民收入分配。

对于上述问题的解决途径，主要包括以下两点：一是调低增值税标准税率，但由于增值税基数大，税率的调低产生的减税效果会十分明显，如增值税主流税率从现在的17%下降至13%，减税规模以2012年数据为基准，将达到7000亿，增值税占比也将从现有的26%回落到20%的水平；二是增加直接税的征收力度，包括财产税、资源税等，这样一方面有利于弥补增值税下降造成的地方财政收入下降，而更重要的在于直接税种的征收能更好地发挥调节高收入群体收入分配和财产分布，从而有利于税收的社会公平性。