财税改革进展不均衡 央地权责划分滞后

今年是“十三五”开局之年，也是全面深化改革的关键之年。作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革备受社会关注。当前，哪些改革已经取得成效，哪些尚未落地、亟待推进？记者独家采访了中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇。

深化财税改革三大任务中，有两项已取得实质性进展

“财税体制安排在国家治理的总棋局中，它是一个最具‘牛鼻子’效果的要素，体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。”高培勇表示。

2014年6月，中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》，以建立现代财政制度为目标，提出了三大改革任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。方案出台一年多来，不少改革举措开始落地，效果正在逐步显现。特别是以新预算法正式实施为标志，预算管理制度改革取得实质性进展；以营改增全面推进为主线索，税制改革取得重要进展。

“涉及预算和税制领域的改革内容，既有顶层设计和总体规划，也包括实施路径和具体举措。有些内容，甚至细化到了预决算的编制方法，以及税种构成要素等层面。”高培勇认为，正是改革总体方案“细”与“实”，在实际推进中“落地率”就比较好。

比如，深化预算管理制度改革，推进中期财政规划管理，规范地方政府债务管理等，就是要从根本上解决花钱不到位和“乱举债”的问题。税制改革有序推进，营改增逐步扩大到全国范围的交通运输业、电信业、邮政业和部分现代服务业；煤炭资源税从价计征改革推行以来，2015年全国征收煤炭资源税333亿元，同比增加185亿元，增长125%，减少涉煤收费基金366亿元，总体减负181亿元。

营改增消除了重复征税，为服务业发展带来勃勃生机。数据显示，2015年我国第三产业发展持续向好，租赁和商务服务业税收增长23.8%，软件和信息技术服务业税收增长21.2%，互联网及相关服务业税收增长19%。GDP中第三产业比重已经占到50.5%，比第二产业高了10个百分点；税收占比达54.8%，比第二产业高9.7个百分点。服务业快速崛起，撑起了我国经济发展的“半壁江山”。

“今年将全面推开营改增改革，这意味着全年减税力度将达到几千亿元，对企业来说是真金白银的支持。”高培勇认为，为了弥补降税带来的财政减收，中央决定阶段性提高财政赤字率，以保障政府应该承担的支出责任，彰显了政府推进改革的决心与担当。

央地财政关系调整，亟待精确发力和精准落地

“当前，深化财税改革最亟待精确发力和精准落地的，当属中央和地方财政关系的调整。”高培勇指出，迄今的财税体制改革进程尚不够均衡，有别于预算改革、税制改革在改革实施层面取得的实际进展，作为深化财税改革的三大任务之一，划分中央和地方事权和支出责任相对滞后。

高培勇认为，央地财政关系的调整之所以相对滞后，同改革内容设计不够详实具体相关。就央地财政关系调整的两个主要线索而言，无论是“进一步理顺中央和地方收入划分”，还是“合理划分各级政府间事权与支出责任”，其内容都是比较笼统的，基本停留在总体规划层面。至于具体该如何去做，则没有进一步提及。

比如，究竟哪些税种划为中央税或中央分成比例多一些？哪些税种划为地方税或地方分成比例多一些？哪些公共服务项目属于区域性质、该明确为地方事权？哪些公共服务项目属于跨区域性质、该明确为中央和地方共同事权？显而易见，无论从哪个方面讲，这些问题都是躲不开、绕不过的，必须要搞清楚。

“还应当看到，本轮财税体制改革的三方面内容不是简单的并列关系，而是有机联系、相互贯通的统一体。如果一个方面的改革相对滞后，不能与其他两个方面步调一致、形成合力，则会影响改革的总体效应。”高培勇表示。

事实上，央地财政关系调整的相对滞后，已经对财税改革的整体推进产生了“瓶颈”效应。作为税制改革中的一条主线索，营改增直接牵涉到地方主体财源结构的重大变化。这种变化和调整非权宜之计，应建立在体制性安排的基础上。还有，作为预算改革的一个基本目标，政府性基金预算等非一般公共预算格局将发生重大变化。这种变化，当然要牵动中央财政和地方财政，尤其是中央和地方财政之间关系格局的调整。这种调整属于重大利益分配，也要建立在体制性安排的基础上。倘若央地财政关系调整相对滞后得不到及时扭转，本应发挥的“牛鼻子”效应有可能变为“拖后腿”效应。

以“分税制”为基础，充分调动中央和地方两个积极性

“中央经济工作会议明确提出，要加快财税体制改革，抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系等关键性问题加快推进。”高培勇认为，划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系，都属于央地财政关系调整范畴，关系到中央和地方两个积极性的发挥，需要扎扎实实落实到位。

如何发挥中央和地方两个积极性，提高改革“落地率”？日前出台的《深化国税、地税征管体制改革方案》提供了思路和样本，很多地方值得借鉴。

税收征管体制改革，是深化财税体制改革的一个重要组成部分。这次发布的方案，是在发挥国税、地税各自优势的前提下，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。并以此为基础，通过理顺征管职责划分，不断推进税收征管体制和征管能力现代化进程。

国地税两家是“合作”非“合并”，意味着国地税机构分设的格局不会变，这给广大税务干部吃了一颗定心丸，稳定了“军心”；国地税机构分设，也意味着中央与地方是“分税”非“分钱”，分税制财政管理体制的基础不会变；国地税机构分设，还意味着要更好地发挥“两个积极性”非“一个积极性”，央地财政关系调整的基调不会变。将三个层面的内容相互贯通、联系起来，可以看出，这一轮税收征管体制改革，是基于发挥中央和地方两个积极性而进行的，是下一步财政管理体制改革正式启动的序曲，更是国家治理现代化的一项基础工程。

“上面千条线，下面一根针。中国经济社会发展和改革目标的实现，是建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上的。在经济发展新常态下，保持中国经济中高速增长，更离不开地方上你追我赶、竞相迸发的创新和竞争力。”高培勇认为，突破央地财政关系调整的籓篱，应当从凝聚共识入手，不能以伤及地方积极性为代价。合理划分中央和地方事权和支出责任，有利于完善地方税体系，改变地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”状况，从根本上解决“打酱油财政”——给什么钱、办什么事，或给多少钱、办多少事的问题。

“把央地财政关系调整落实到位，已经是箭在弦上、刻不容缓。具体操作方案应取得地方政府的广泛认同和积极配合，在中央和地方的有效互动中最终形成。毫无疑问，这项任务异常艰巨，但我们别无选择。”高培勇说。