赵冬苓:条例升为法律前只能减税不能加

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不少人知道赵冬苓，是因为她的编剧身份，比如电视剧《红高粱》。而在另一个身份全国人大代表的履职过程中，她成功“跨界”。

2013年全国两会上，全国人大代表、著名编剧赵冬苓参加山东团分组审议。图/CFP

2013年，赵冬苓联合31位代表，提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》。这份议案也被称为当年两会“最有含金量的议案”。

2014年，赵冬苓再提议案，希望5年内税收立法权收归人大，建议有关方面给出路线图和时间表。

两份议案，使税收法定原则广受关注。

2015年全国两会上，对立法法的修改高票表决通过。事关民祉的“税率法定”条款重回立法法，并最终通过。全国人大明确表示，在2020年之前全面落实税收法定原则。

【今年议案】

税收法定权力若下放应给地方人大

新京报：你对目前税收法定的进展怎么评价？

赵冬苓：国家提出的目标是要在2020年之前全面落实税收法定原则，时间很紧。原则上是没问题了，很大的程度在于怎么落实，会不会走过场。

新京报：那么对于税收法定原则的具体实现路径，你有什么建议吗？

赵冬苓：立法法通过之后，一度觉得问题好像解决了。但专家又指出了新的问题，又有新课题需要探讨。首先我建议全国人大成立预算委员会，充实专业力量，专攻这方面的问题。有些观点称，想把权力下放给地方政府，我想权力下放的话，也应该下放给地方人大，不能给政府。

在这个问题上，人大预工委也和我交流过。实现税收法定，首先以后的税收要经过立法，现在通过条例收的税不能不让收了，而是要上升为法律。那这个过程，是直接上升为法律，还是要经过论证？只走一个形式意义不大，法律要经过充分论证。在没上升为法律之前，我提出只能减税，不能加税。

新京报：今年你还会继续关注税收相关的问题吗？

赵冬苓：会。去年我提的预算委员会的问题，全国人大解释了一下现状，主要是牵涉到机构改革比较复杂，暂时没有解决的条件，但我还想继续提，继续呼吁。因为有专家告诉我，广东已经有很多市成立了预算委员会，而且运行得很不错。

【关注契机】

“国五条”后楼市爆棚引发对税收关注

新京报：税收法定是专业性很强的一个话题。你作为一位编剧，为什么会成为这一领域的民意捍卫者？

赵冬苓：机缘巧合吧。2013年我刚当选人大代表，恰逢“国五条”实施，许多地方二手房交易市场爆棚，夫妻甚至为此离婚。这个现象当时引发了我对税收问题的关注。“国五条”是完全合法的，但各地在实施过程中也显示出一些不严肃性。

新京报：为了“跨界”，你进行了怎样的知识储备，做了哪些调研？

赵冬苓：我是外行，第一个议案的起草是在财税专家的帮助下完成的，北大的刘剑文教授亲自帮我修改。从那之后，“人找人”的，不知不觉我就认识了很多财税专家。

新京报：所以你觉得人大代表的专业背景是否重要？

赵冬苓：我觉得从人大代表的产生方式来说，代表都拥有一定的专业背景是很难的，大部分代表不可能是专家，专家的数量太少了。

从人大的角度来讲，谈到税收立法时，也会有专家说你把税收立法权给人大，人大也没有这种力量啊。确实人大代表的产生、构成、制度设计中，缺乏这方面的专业力量。所以后来我和一些学界的人商量，建议人大成立预算委员会，充实这方面力量。

新京报：关于税收法定的议案，你跟主管部门、比如政府官员接触和沟通过吗？

赵冬苓：完全没有。这几年我提任何建议，都没有征求过政府官员的意见。我觉得我是人民的代表，我要代表的是民众、社会、学界。

【推动过程】

亲历“一场立法的民主实验”

新京报：立法法通过前后，经历过重大的条文变动，你所倡议的“税率法定”等条款在三审稿中一度被删。当时你是怎样的感受？

赵冬苓：立法法修正案二审稿出来时，我正在山东，看了之后觉得非常详细，议案的思想都体现出来了。我乐观地认为这已经是尘埃落定了。结果，三审稿一出来，关于税收法定的条款变化很大，特别模糊和笼统。

新京报：税率法定是否写入立法，在你看来是一个关键问题？

赵冬苓：首先收税要合法地收。另外大家关注税率问题，大家都在说税比较高，是高还是低，要由专家说了算。但在立法法里，应该坚持税率由人大来确定。不能是制定了一个房产税，通过了，但是税率多少，不管了。

新京报：于是你坚持反对三审进行简化修改，你那时有“胜算”的把握吗？

赵冬苓：如果说我做了什么事情，一个就是在代表团会议上发言，提出了我的观点。然后我找到了几位人大代表签名，提出了一份议案。

到正式表决以前，有一个修改之后的方案发给代表，是几页纸。当时我正在参加小组讨论，一进门，马上就有人把几页纸塞到我手里，嘴里喊着“改了，改了”！

新京报：在争取其他代表支持的过程中，你有遇到什么阻力吗？

赵冬苓：最初税收法定的议案，加上我一共是32个代表。我事先要做一些功课，大概圈定一下哪些人可能会签字，哪些人不会签。比方说我倾向于找企业的代表，因为他们对税的问题比较关注。我一开始刻意地回避了政府官员。但实际上有些是我多想了，很多官员都愉快地在议案上签了名。

★新闻内存

为何现行税种开征多以国务院名义颁布？

税收来源于公民的私产，由私产转换成国家财产，必须经过合法的途径。征税权必须征得公民的同意并制定相关的法律。但我们在日常所看到的税种开征，往往都是以国务院名义颁布，有时甚至是由国务院组成机构财政部国家税务总局联签上报国务院颁布实施。

目前，在中国的18个税种里，只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是由全国人大及其常委会立法，其余大部分均以行政法规形式颁布。

我国之所以会出现这种情况，主要是由于1984年和1985年全国人大常委会的两次授权。1984年，全国人大常委会授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例，第二年，全国人大又授权国务院在经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例。

政府部门在税收事务上的决定权从某种程度上讲就来自这两个授权，其中1984年的授权于2009年废止。

随着我国政治经济各方面的发展，社会主义市场经济体制的进一步完善，十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”，税收授权立法已显得“不合时宜”。专家普遍认为，过量、不当、失范的税收授权立法产生了一定的消极影响，导致了行政权力的膨胀，延缓了财税法治的进程，比如易形成“部门立法”的弊端。除在法理上面临的困境之外，也使得税负水平在多年来一直引发社会各界的热烈议论。