财政部:预算事实上是不完整的

（作者：胡敬艳, 李振华）

一石击破千层浪。

几天前，李金华受国务院委托，向全国人大常委会报告了2004年中央预算执行和其他财政收支审计情况。

“问题令人震惊，一些问题之大，令人难以置信。”王佐书委员接受新华社采访时说。

审计署审计结果表明，中央直属38个部门存在预算编制不真实，财政资金违规挪用等问题。涉及部门之多，行业之广，绝非个案。

问题的背后是，公共财产的严重流失，这再次引起了公众的关注。流失的公共财产有的转移到了部门的“小金库”，有的被直接纳入个人腰包，由此导致了腐败问题丛生。

多年来，中国一直在推行财政管理体制改革和投资体制改革，并取得了显著成效，但路途尚且遥远，公共财产流失问题远未根除。就此，《21世纪经济报道》专访了财政部科研所副所长刘尚希教授(《厘清公共财政收入》的主笔人之一)。

预算外资金改革：说不清的痛

《21世纪》：关于预算外资金和小金库的问题，一直比较严重，您能具体解释一下原因吗？

刘尚希：我们以前教训很深刻！在上世纪80年代，财政支出压力非常大，在这种情况下，就把财政的分配权交给了各级政府的各个部门，让他们自己想办法解决经费不足的问题。各个部门在这个过程中开始尝到甜头，后来一发不可收拾，以致各个部门都巧立名目去创收，结果预算外资金越来越膨胀。等到政府都意识到这个问题时，各个部门的预算已经膨胀起来了。

另外靠预算外资金的机构人员都出来了，再把预算外资金全部纳入预算内进行管理，遇到的压力非常大。

1986年，国务院发布了一个《关于加强预算外资金管理的通知》，承认三权不变：即所有权、使用权和支配权都归部门所有，但事实证明效果并不明显，预算外资金反而膨胀得更快了。

到了1996年，国务院又下发一个《关于加强预算外资金管理的决定》。预算外资金是造成腐败的根源之一，政府部门意识到预算外资金管理不力，腐败的经济根源就切断不了。所以把“三权不变”规定取消了，明确都是财政资金，必须逐步纳入预算管理。但是这个过程非常缓慢，阻力太大，有些地方甚至采取了你不交票子交帽子的做法，把政府的税和费统起来了，在这方面我们付出的代价很大。

一个国家要建立公共财政、依法治国，依法治国就要依法理财，依法理财就要靠一个完整的预算。真正的公共财政建成后是什么样子呢？我认为，政府的行为应完全受到预算的约束，预算真正成为一个法律文件。

《21世纪》：这一问题的解决该从哪个地方着手更好一些呢？

刘尚希：要对公共产权的收入逐渐规范，最近中纪委提出了一个“教育、制度、监督”三结合的一个反腐败的纲要，要求对部门的收费要实行收支两条线，不许做支；国库集中收付，并要实行完整的部门预算。

《21世纪》：推行部门预算的成效如何呢？

刘尚希：财政部施行部门预算，建立支出预算和项目预算，对每个项目进行评估以后按轻重缓急安排预算。这样做，相关的部门失去了审批权，因此推行部门预算首先就遇到了阻力。

长远来看，我们建立公共财政，依法治国，首先体现在依法理财方面。如果这些东西不推进，只图眼前利益，得过且过，那么未来面临问题会更大。现在税收规模越来越大，好像财政日子很好过，但实际上很多问题都是被社会所忽视了。

目前部门预算已经慢慢得到认可了，走上了正轨，大量的收费项目正逐步地取消。一些新闻媒体对此也有所报道。

追缴国有资产收益

《21世纪》：您曾提到国有资产经营收益没有依据所有者的身份取得产权收入，那么目前这些收益是如何分配的？形成这种结果的制度原因何在？

刘尚希：所有权的最终体现是收益权，否则所有权就是空洞的。就国有资产而言，现在我们的国有独资企业基本上是上交税收，其余利润全部留给企业了，股份制企业的国有股权的收益，也基本留在企业里。实际上国有资产收益没有纳入到整个公共财政框架里头，国有产权并未得到体现，这跟一般的经济学原理就不吻合。

《21世纪》：那么如何处理国有资产的收益归属问题？

刘尚希：原则上，一个国家只能有一个公共财政，不能放在另外一个部门或另外一个渠道分头进行控制，几个部门同时掌握分配权，就会乱套。另外，也不能因为国有资产收益和税收性质不一样，就应当分开管理，这种理论和这种说法也站不住脚。

《21世纪》：为什么当初没有把国有资产经营收益明确？

刘尚希：改革很多不是说事先设计好了的，基本上是摸着石头过河，我们的改革基本以问题为导向的改革，也就是哪儿的问题比较严重了，就先从哪里改革入手。

所以改革开放先从农村开始，解决吃饭问题，后来转移到城市，解决国有企业的效率问题。1983年1984年搞两步“利改税”，1987年搞承包制，上个世纪90年代建立企业制度，直到现在国有企业改革的效率问题始终都没有真正的解决，国有资产收益归属问题也一直是模糊的。

《21世纪》：在公共预算体制下该怎么厘清这些问题呢？

刘尚希：其实问题很简单，因为都是财政拨款，出资人实际上就是财政部，而且如果国有企业出了问题，还是财政部来出钱解决问题，出资人实际上一直都是存在的。

一个国家只能有一个公共预算，公共预算里面的钱是由政府的权利形成的，包括税收、收费、资产性收益和资源性收益，都应当纳入统一的预算。无论是从西方的政府管理角度来理解，还是从我们自身的市场经济体制改革的需要来说，都应当这样做。

一些制度成熟的国家编制资产负债表，政府的管理理念按商业化的模式来操作，把国家当一个大公司来看，有资产和负债表。核算资产有哪些，包括经营性资产和非经营性资产，以及资源，甚至还包括你所有的文物古迹，都应当在这里面体现。然后核算有多少负债，有多少权益，形成统一的一个预算的盘子，管理就有很好的基础了。我们现在没有这个资产负债表，预算只管流量的这一块，主要是税收，所以我们的这个财政事实上不完整，没有管理存量和资产性收益。