新课题:环境保护税如何征管

作者 王明世 宋兴义

2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》，标志着环境保护税正式面世。该税将于2018年1月1日起施行，这为税务机关完善相应的征管配套措施预留了空间。当前税务机关需要下大功夫、花大力气，切实解决环境保护税如何征管的问题。

环境保护税具有独特的技术规范和征管特点

环境保护税作为一个新税种，税务机关对其征管可谓是从无到有。与现行税种所不同的是，环境保护税具有独特的技术规范和征管特点，涉及机制衔接、信息共享等方面，时间紧、任务重，更需要税务机关主动作为，全面分析环境保护税征管运行过程中可能发生的问题，为环境保护税征管做好准备。

与现金流和发票流脱钩，申报审核难。环境保护税法所指的应税污染物，包括《环境保护税税目税额表》《应税污染物和当量值表》规定的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。也就是说，征税对象不再表现为传统的资金流动或者类似土地、房产等稳定的实物，税务机关对现金、发票、实物以及账簿管理的监控手段失去了施展空间，这给税务机关申报审核带来了较大困难。

税务机关难以独立检测，实时监控难。环境保护税法要求应税大气污染物和水污染物的计税依据按照污染物排放量折合的污染当量数确定，应税固体废物按照排放量确定，应税噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。但是，税务机关没有相应的污染检测装备和技术，为此环境保护税法规定了环境保护部门的检测责任。问题不仅于此，仅靠环境保护部门传递的数据不足以保障税务机关实施税额确认权，在确认程序中如何审核纳税人申报的正确性和真实性？一旦发生纳税争议，环境保护部门承担何种责任也需要考虑。

风险管理缺少数据源，外部依赖度大。信息共享是环境保护税实现有效征管的保障。从程序上而言，环境保护税应由纳税人自行申报，实现完全意义上的自报自核自缴，但纳税人自行申报的数据某种程度上就是环境保护部门核定的数据，这两者是重合的。税务机关还必须另外掌握纳税人的相关行业能耗指标与污染指标的指数关系，依靠自身摸索出一套环境保护税风险应对的指标体系，才能有效检验纳税人申报的真实性。

污染指数持续变动，风险应对难度大。环境保护税所指向的污染物在生产过程中有时稍纵即逝，污染指标可能处于起伏不定的状态。即，可能某个时点污染超标，但此时已不超标。对纳税人开展违法调查，就必须实地取证，藉以证明纳税人的税收违法性。但限于污染排放的特点，如何固定证据，值得探讨。

税务环保协作无先例，急需多方联合。与其他税种相比，对环境保护税的征管上，税务机关对环境保护部门、检测机构等第三方的依赖程度是前所未有的，甚至可以说是一定程度上的多部门“融合”。显然，环境保护税法要求县级以上地方人民政府建立的分工协作工作机制，不是一般意义上的部门间信息共享和传递，而是从纳税人界定、税额确认、税款追征到税务稽查的涉及所有征管环节的“全流程”协作机制。

做好环境保护税征管的路径

应当看到，现行税收征管法及其实施细则已不能完全满足环境保护税的征管需求，但也要看到，现行的税收征管规范已充分吸收了税收征管法修订草案所体现的现代化征管理念。因此，税务机关应切合环境保护税的独特性，紧扣征管规范，从下述措施入手编写相关规程，以推进环境保护税顺利实施。

界定环境保护税的纳税人身份

环境保护税法规定，环境保护税的纳税人为直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。在传统税收征管上，事业单位多以个人所得税扣缴义务人面目出现，而禽畜养殖业的经营者等其他生产经营者基本没有纳入税源监控。如果对上述环境保护税的纳税人办理税务登记，与现行相关登记规定相冲突。为此，推行纳税人识别号（事业单位以统一社会信用代码）管理，则是界定环境保护税的纳税人身份，推进税户管理的较好方式。在此基础上，与环境保护“许可管理”模式接轨，实行“登记——许可——征税”模式，即先将有排污项目的纳税人纳入纳税人识别号管理，再根据环境保护的许可信息，参照先行地区的社会保险费征缴模式，纳入常态化的税收征管。

在税收管辖权问题上，税法规定纳税人应当向应税污染物排放地的税务机关申报缴纳环境保护税。现实中，不排除有的纳税人排污口分布跨两个或两个以上行政区。从理论上讲，相关地区都可以行使税收管辖权和检查权，但不利于纳税人生产经营，也增加了税务机关的征收成本，为此，可以规定纳税人在主要排污口的所在地申报纳税，于年度终了后按排污量的比例按季申报、按年分拆。

完善涉税信息提供与共享机制

税务机关独立征管是世界上大多数开征环境保护税国家的通行做法。从简易角度而言，委托环境保护部门代征环境保护税似乎更方便易行，但委托代征有悖环境保护税的立法初衷，可能导致更大的风险。环境保护税征收是税务机关的法定职责，税务机关自身有必要对此保持清醒的认识。由于环境保护税征管流程较为特别，完善涉税信息提供与共享机制关系到税务、环境保护部门的分工合作，但要保持税收征管程序的完整性和独立性，不能人为割裂征管的链条，否则后续的税额确认和违法调查将难以进行。因此，与税收征管法相衔接，尽快出台操作规程，落实环境保护税法第十五条第三款的规定，及时将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等环境保护税涉税信息，定期交送环境保护主管部门。对税务机关和环境保护部门在征管流程中的职责分工进行明确，是十分必要的。

明确纳税人申报的主体性地位

现行税收征管规范及税收征管法修订草案明确了纳税人申报的主体性地位，即纳税人对自己的纳税申报行为要做到自报自核自缴。这次环境保护税法第十九条第二款重申了该规定，要求纳税人对申报的真实性和准确性负责，并负有百分之百的举证责任，而申报期间税务机关处于静默状态，不干预纳税人申报，只是进行一般性服务，充分体现纳税人“我的地盘我做主”。与传统税种不同，税务机关对环境保护税难以预警，也不能像生产经营纳税人的销售或利润可以直接测算。因此，强调自主申报理念对环境保护税更具有针对性和现实性。

充实和完善税收核定的方式

基于现代税收征管理念，税收核定是税额确认的主要方式。这次环境保护税法规定了应税大气污染物、水污染物、固体废物的排放量以及噪声分贝数的计算方法有直接监测法、间接监测法以及系数衡算法，对于不能按照这三种方法计算的，只能进行税收核定。与之相呼应，环境保护税法第二十一条规定，由税务机关会同环境保护主管部门核定污染物排放种类、数量和应纳税额。也就是说，税收核定权（属于税额确认）由税务机关与环境保护部门会同实施，是否意味着税务机关将让渡部分税收核定权，这需要环境保护税法实施条例细致规定，并与现代税收征管要求相一致。同时，鉴于环境保护税法的核定条款与现行税收征管法第三十五条关于应纳税额核定的情形有一定冲突，有必要在环境保护税法实施条例层面进一步明确。

从立法层面对逃税情形再定义

与刑法相衔接，税收征管法修订草案已将偷税改为逃税，更为强调纳税人的主观故意。现行税收征管法规定偷税认定的情形，包括纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报行为。结合环境保护税的独特性，有关账簿、支出和收入方面的情形与环境保护税逃税基本没有关联，而经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报行为不足以认定环境保护税的偷税行为。为此，建议相关法律法规将故意损毁污染物自动监测设备、篡改监测数据纳入逃税的情形加以考虑。

加强部门间协作推进税款追征

税款追征需要部门之间的联动，如现行税收征管法就对税务机关与公安部门联合阻止出境作出了规定。对环境保护税而言，税务机关在部门联动中更需要注重税法与环境保护法的综合运用。2015年修订的新环境保护法提供了一些协同监管的措施，对于环境污染企业，供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等，这些行政协助的监管措施非常严厉。欠税清理需要借鉴该监管模式，从立法层面确立“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障”的税务协助框架。环境保护法还规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。由此认为，税务机关作为负有环境保护监督管理职责的部门，可以进行现场检查，这对现行税收征管法第五十四条税务检查权限的规定有了突破。

还要注意到，环境保护税的纳税人如果偷税，靠一己之力往往是难以完成的。因此，有必要在相关法律法规层面规定，环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，造成不缴或者少缴税款的，除对纳税人处罚外，其他责任者还必须承担连带责任。

升级监测设备推进大数据治税

环境保护税作为新税种，社会各界对之抱以很大的期望，同时对税务机关提升征管能力提出了很高的要求。传统以票控税手段难以在该税征管中发挥效能，只有从根本上实施信息管税，推进大数据治税才是根本途径。为此，国家相关部门要依托“互联网+”，全面升级并推广污染物自动监测设备，推进监测设备的后台与税收征管信息系统互联，以便于税务机关可实时获取排污数据。当然，推进环境保护税大数据征管远不止这些，比如，还可以从纳税信用“黑名单”入手，与环境保护“黑名单”联动实施动态监控。

尽快构建征管政策配套体系

环境保护税法列出了环境保护税的施行时间表，各方正等待下一步的施行路线图，这需要各个层面的相关职能部门共同描绘。在立法层面上，一方面应尽快推动税收征管法及其实施条例修订，另一方面国务院税务、环境保护等主管部门应密切配合法制部门，加紧调研，从加强可操作性和实效性出发，尽快出台环境保护税法实施条例；省级人民政府要根据授权，统筹本地环境承载能力、排污现状和经济社会生态发展要求，尽快出台地方版的应税大气污染物和水污染物《税目税额表》，并做好报备；省级税务局要紧盯环境保护税法实施条例出台、税收征管法及其实施条例的修订，积极与当地环境保护部门密切沟通协作，科学评估污染监测水平以及税务机关的征管能力，出台环境保护税操作规程。基层税务机关要下好“先手棋”，争取地方政府的支持，加强与基层环境保护部门的沟通协作；同时，开展纳税人样本的典型调查，掌握第一手资料，做到心中有数；在此基础上，大力开展环境保护税的宣传和辅导，形成协同征管、促进纳税遵从的良好氛围。