煤炭资源税率可设定5%再逐步提高

日前，国务院研究部署控制能源消费总量，其中配套改革提到充分发挥市场机制，这是一个很宽的概念。但是，通过资源税改革就比较具体了。一般而言，能源总量控制需要通过节能和改变产业结构来实现，改变产业结构到2015年见效应该很难，所以通过节能达到能源消费总量控制是一个主要方面，通过资源税改革，是能源价格反映能源稀缺和环境成本，对高耗能形成倒逼机制，对节能和完成控制能源消费总量目标有重要的意义。

2011年11月1日起我国修订后的资源税暂定条例正式施行。此次资源税改革将原油和天然气的税率由每吨最高30元更改为销售额的5%，即改从量为从价计征，较大幅度地提高石油和天然气的税负，目的主要是为了提高资源开采利用效率，促进节能。改革没有将煤炭纳入改革范围，原因是煤炭是我国主流能源产品，煤炭在我国一次能源消费中占到了69%，并提供了80%的电力。当然，从价煤炭资源税的确对经济有一定的负面影响，如果权衡其对资源和环境以及产业结构调整的积极影响，将煤炭改为从价计征将减轻能源消费总量控制的难度。

但是，煤炭资源税改革势在必行，而且有了改革机会。近几年随着煤炭需求的大幅度增长，煤炭市场一直是卖方市场，资源税改革的新增成本可能会很快转嫁给终端消费者，推高整体能源成本。所以，政府希望避免资源税改革对经济造成较大影响。去年以来煤炭价格大幅度下降，市场宽松，改革煤炭企业税制的时机相对成熟。

当然，由于资源市场卖方主导，因此无论转嫁的速度和幅度如何，资源税最终都将由消费者买单。但是，资源税将提高产业链的开采成本和生产成本，提高资源开采和利用效率，较高的资源性产品和替代产品的价格可以抑制需求和鼓励节能。

煤炭从价资源税能够改变过去从量资源税对煤炭价格不敏感的现象，增加税负弹性，促进煤炭企业有效开采利用资源，因此可以有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。如果地方政府认为资源税对某些群体和某些方面有过度的负面影响，可以用煤炭资源税收进行有针对性的补贴，包括环境治理和资源省份的经济转型。因此，通过资源税提高煤炭开采率、鼓励节能，优化煤炭资源和资源收入在代际之间的配置，这是控制能源消费总量的基本含义。

除了从价计征，资源税税率应该是改革的一个重要方面。过低的税率起不到应有的作用。鉴于我国煤炭在经济发展的重要地位，比较高的税率仍需要考虑宏观经济对煤炭资源税的反应，所以，资源税改革需要兼顾税率的有效性和经济对能源成本的敏感性。比较保守的选择是，开始时仿照油气资源税税率，将煤炭资源税率设在5%，以后逐步提高，这样对宏观经济的影响应该是可以承受的。国际经验也表明，资源较稀缺的日本和欧洲的能源税负较重，而资源比较丰富的美国、加拿大、澳大利亚等国家则相对较轻。能源重税政策并未削弱日本及欧洲各国的生产竞争力并增加社会问题，相反，这些国家的能源利用效率要远远高于美国。

显然，任何税收都不会是中性的，资源税改革必然伴随着利益的再分配，导致利益博弈。由于资源税是地方税，资源税改革可能导致中央对地方的让利，导致省际之间（资源输出省和资源净购入省）、企业和地方政府之间（尤其是中央能源企业和地方政府）的博弈。在我国特定的情况下，这些博弈会带来短期的分配问题，甚至由于扭曲而带来成本。但长期而言，资源税会提高资源成本和价格，从而促进资源的有效开发利用和节能，这是确定的，这就是为什么需要资源税改革。

如果定义为全民所有的煤炭资源没有征收资源税，资源收益有可能落入某个利益群体手中，就有失公平。可以预见，我国未来的资源税改革将会集中在两个方面。第一是对煤炭从价计征，另一个则是进一步提高资源税率。政府采取渐进的方式提高资源税率，主要是为了兼顾社会承受能力和效率，对政府而言，关键是如何权衡公平与效率。当然，提高能源效率和减轻社会负担常常是两难的政策选择，要求政府在效率与公平、短期影响与可持续发展进行平衡。煤炭资源税改革只要目的明确，设计合理，许多问题和可能的缺陷可以在推出后的实践中逐步解决并完善。（作者系新华都商学院副院长）