刘尚希:五年内很难实现全部税收法定

一年多的财税改革走到了哪一步？财税改革如何按照既定步骤向前推进？经济观察报为此专访了财政部中国财政科学研究院院长刘尚希。

经济观察报：此轮财税改革相对于1994年分税制的改革，难度何在？有哪些异同？

刘尚希：首先是大背景不一样。比如所处的阶段不同，1994年分税制时进行的财税改革，是市场经济刚刚开始建立的阶段，现在中国人均GDP已经达到8000美元，市场经济已经处于一个相当的水平。

其次是目标不同。1994年的财税改革作为经济改革的一部分，服从于经济改革和建立社会主义市场经济体制的目标。此轮财税改革则服从于全面深化改革的总目标，完善发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化。

总目标不一样，财税改革的自身目标也不一样。过去是建立公共财政体系，在市场化改革中处理政府与市场的关系。现在是治理改革，建立国家治理现代化相匹配的现代财政制度，需要重塑国家的治理结构，不仅仅是政府与市场的关系，还包括政府与社会的关系，更重要的是中央与地方的关系。

经济观察报：为什么两次财税改革，都把财税改革作为突破口？

刘尚希：上一轮财税改革是由计划经济转向市场经济，国家与企业的分配关系要改。此前财政虽然从统筹统支的角色中解放出来，通过“拨改贷”放权给国营企业。但在分配上，企业赚的钱还是要给财政，再由财政拨付给企业，如此则国营企业成不了市场主体。

这一轮财税改革，是国家治理改革，目的是处理好政府与市场、社会的关系，以及中央与地方的关系。政府与市场的关系一直在改，需要进一步推进，政府与社会的关系也要处理好，主要是教育、医疗、社保所面临的风险在政府、企业、个人家庭之间如何均衡分担的问题。财政支出中社会支出占比越来越高，一方面显示出政府在民生方面担当更多的责任，另一方面也带来刚性支出的问题，反过来影响财政。

分税制虽然解决了一部分中央和地方的关系，但对政府事权的划分没作多少考虑，主要是财权方面。在新的条件下又出现了新问题，这些问题是分税制并不完全能适应和解决的，因此也是此轮财税改革需要解决的问题。比如营改增后中央与地方收入怎么划分，财权怎么划分，事权怎么划分，如何根据国家治理现代化的目标进行调整等。

经济观察报：财税改革推行到现在，尚有哪些困难和压力难以得到突破？

刘尚希：财税改革的整体部署是三大任务：预算、税制，中央与地方财政体制改革。三项改革是一步一步来的。先改的是预算，紧跟着是税制，再进一步是财政体制的改革。从进程来看是按照原有的部署在推进，顺序与原来吻合，但是改革的具体进程出现了一系列不确定性的影响，改革的步伐出现了调整。比如原来打算改的，因为某些原因放缓，如营改增改革、清理税收优惠就明显放缓。

此外还有财税立法的时间表，原来打算2020年全部税收法定，现在看来很难做到了。因为立法不是一个技术问题，而是要重塑一个税收制度，需要重新考虑各个方面的关系。什么样的税法，反映了什么样的国家治国理念，也反映了什么样的利益关系处理方式，最终也反映出什么样的利益诉求。在这么短时间完成18个税种的立法，确实很难。

因此，实施税收法定原则不能简单化，更不能想当然，也不是专家学者关起门来的事情。大家要形成共识，税法才能真正有效实施。

经济观察报：改革过程中的不确定性是什么？

刘尚希：具体到改革来说，改革过程本来就是要面临各种各样的不确定性，要有面对各种不确定性的准备，以防止不确定性带来的风险和危机。

不确定性无法被消灭，但改革需要凝聚共识。现在对财税改革有些微词和看法，主要是针对改革的方法论问题。改革本身是不需要讨论的，但怎么改革，以什么路径进行，就需要一个方法论，方法论包含了大家的认识，也就是共识。现在遇到的问题有些是对改革认识不深，有些则是涉及到利益。这就需要决断，需要壮士断腕的气概，如果改革力度不够，利益方阻碍的问题难以得到解决。

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