房地产税改革进行时

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在近日举行的G20财长和央行行长会议税收高级别研讨会上，财政部部长楼继伟在谈及所得税和房地产税改革时表示，尽管推进两项改革仍面临诸多困难挑战，但无疑是中国下一步税制改革的重要任务。楼继伟的表态，使房地产税改革再度成为公众关注的焦点。

这项已提出十几年的重要改革，对百姓有何影响，存在哪些难点问题，应该如何往前推进？

内涵与历程

在我国的现行税制体系中，并没有房地产税，但有名称相近的“房产税”。房产税开征于1986年，适用范围较窄，仅限于单位和个人的经营性房地产，对个人住房则实行免税，因此对百姓生活基本没有影响。目前对房地产征收的税收主要体现在开发建设和交易环节，涉及耕地占用税、土地增值税、增值税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税等；在保有环节除了房产税，还有城镇土地使用税等。

房地产税，如果单纯从字面上看，是针对房产和地产征收的税种。现在受到热议的“房地产税”是有特定内涵的，是指对房产、土地在保有环节征收的一种财产税。

从最直观的感受看，房地产税的征收增加了个人持有房屋的成本，无疑和百姓生活与利益息息相关，为此备受关注。房地产税改革的提出与推进，其实已经历了一个相当长的过程。早在2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了要求。

值得一提的是，2011年1月份，上海、重庆两市开始进行对个人住房征收房产税改革试点，我国房地产税改革进入试点进行阶段。

对于房地产税，国家一直强调是“房地产税改革”，实际上也就意味着这不单单是推出一个新税种，而是作为我国税制改革的一部分，对现有房地产税制的重新设计，包括城镇土地使用税、耕地占用税、契税和土地增值税等房地产开发、交易和保有各环节、各税种的改革，此外还涉及城市基础设施配套费等收费项目。

“目前已有一系列涉及房地产的税种，因此推出房地产税需要对原有税种进行调整，比如将房产税和城镇土地使用税合并，也可能调整相关税种的税率，适当降低房地产开发、交易环节的税费负担。无论采取哪种形式，开征房地产税必须向纳税人讲清楚为何征收和如何使用，这样才能使改革顺利推进。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为。

功能与定位

房地产税是很多国家都采用的一个税种，主要功能定位在为地方政府提供稳定的税收来源。在我国的改革推进中，基于国情，房地产税被寄予更多期望，三大功能经常被提起：培育成为地方税主体税种、调节收入和财富分配、促进房地产市场平稳健康发展。

目前，我国地方税收收入规模较小、主体税种不突出，地方政府严重依赖土地出让收入。营改增全面推开后，原来作为地方税收的营业税退出历史舞台，培育地方税主体税种成为财税体制改革的重要任务。在此情况下，借鉴国外经验，收入来源稳定性强的房地产税成为完善地方税体系的首选。

同时，房地产税还被认为能通过对住房数量多、面积大、价值高的人多缴税，对数量少、面积小、价值低的人少缴税或不缴税，发挥调节个人财富、促进社会公平的作用。

尽管上述两个功能十分明显，但房地产税最受关注和热议的功能则是调节房地产市场，或者说直白一些，是调控房价、抑制投机炒房。近年来，部分城市房价过高、空置房较多，房地产税被认为可以弥补房产保有环节税收调节的空白，增加房产持有成本，引导居民合理进行住房消费，促进房地产平稳健康发展。

这些改革目标与功能看起来很“美好”，但如何实现则并非易事。

“推出房地产税的目的是什么，现在的认识尚未完全统一，而这是推进房地产税改革需首要解决的问题。”张斌认为，上述三个功能与目标还需要审慎地考虑与对待。比如，对于调控房价的功能，需要对房地产市场形势以及未来演变有清楚的判断。

“最近中央政治局会议提出要‘抑制资产泡沫’，那对房地产市场是否存在泡沫、泡沫大小以及如何抑制泡沫必须有正确的认识。”张斌说。

在北京大学财经法研究中心主任刘剑文看来，调控房价只是房地产税的一个辅助功能。“决定房价的因素很多，不能在这方面对房地产税寄予太高期望。房地产税应主要实现优化地方税体系、地方财政收入以及调节收入分配的功能。”

此外，三个功能与目标可能存在一些冲突的情形。张斌举例，如果强调房地产税对持有多套住房的高收入阶层进行调节的功能，那就可能要设置比较高的免征额，或第一套、第二套住房免征，但这意味着难以实现普遍征收，尤其是二三线城市的征收数额会很小，房地产税也就难以成为地方主体税种。

业内人士认为，当前应该进一步明确房地产税的功能定位与政策目标，这样才能更快推进改革。

重点与难点

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。同时，房地产税已列入全国人大常委会立法规划。

“有关部门一直在推进房地产税立法工作。”刘剑文说。

未来房地产税法是何模样，房地产税将如何征收？公众对相关核心问题十分关注，包括对增量征收还是存量征收、对所有住宅征收还是只针对高档住宅、按人均面积还是家庭拥有房屋套数征收、房屋价值如何评估、税率高低、优惠范围，等等。

业内人士表示，这些问题目前尚无定论。“关于房地产税的构成要素，尤其是房地产税的税率、免征范围，以及征税办法等，还有不少争议，需要通过进一步讨论研究后加以明确。”刘剑文说。

对于推出房地产税是否会加重普通百姓负担的问题，刘剑文认为，房地产税的税率设置，应该以降低税率和减轻个人税负为重要考量。

“在中央明确‘降低宏观税负’的基调下，房地产税不应加重普通百姓的负担。”张斌说。

房地产税改革的推进面临不少需要解决的难点问题。比如，房地产税的征收管理离不开对个人及家庭房地产信息的全面掌握，同时，政府部门需要建立相关信息的共享平台。“全面完成不动产登记是实施房地产税的基本条件之一，这项工作完成之后，才能根据客观情况科学制定政策并加以实施。”刘剑文说。

同时，房地产税对税务机关的征管能力提出更高要求。“房地产税以财产价值为税基计算应纳税额，税务机关缺乏相应的现金流作为征管对象，需要纳税人自主纳税。在这种情况下，房地产税改革必然要直接面对不同利益主体的利益诉求，征收难度较大，需要对现行税收征管模式进行改革与创新。”张斌说。

国务院法制办2015年1月公布的《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》中，提出了建立统一的纳税人识别号制度，被认为将建立起完善的自然人纳税服务和管理机制。

此外，张斌还认为，未来如果房地产税作为市、县一级基层政府的主体税种，将会对地方政府治理模式产生重要而深远的影响，地方政府需要进一步提高治理能力。

对于房地产税法的出台时间，刘剑文认为，房地产税是一个涉及民生利益的重要税种，房地产税法会经过多方讨论、多次审议才可能出台，同时从法律的出台到实施也会有一段时间，因此房地产税不会在短期内推出。

“房地产税改革是我国税制改革的重中之重，难度很大，最重要的问题不是何时推出，而是如何明确功能定位，制定出科学完善的法案，实现良法善治。”刘剑文说。