县级财力保障制升级传递财税改革新动向

原标题：新闻分析：县级基本财力保障机制升级传递财税改革新动向

作者：韩洁 高立

中国政府网10日发布《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》，明确将通过加大奖补资金支持力度、完善省以下财政体制、健全激励约束机制等方式更好为县级财政纾困。

这是新形势下我国增强县级财力、推进基本公共服务均等化的一项重要举措，也是十八届三中全会部署新一轮财税体制改革后，财政部深化改革的重要一步。诸多新政策传递出深化财税改革的最新动向。

明确央地责任划分——中央与地方联动弥补财力缺口

新一轮财税体制改革的一项重要任务是建立事权和支出责任相适应的制度。

财政部财科所副所长白景明说，此次发布的意见，弥补了原先机制对中央和地方职责划分不够清晰的遗憾，分别明确了中央、省、县各级政府的责任，旨在通过中央与地方联动，建立保障县级基本财力的长效机制，缓解民生保障水平不断提高给基层财政带来的支出压力。

意见明确，中央财政统一制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准。中央财政要深入推进财税体制改革，逐步加大奖补资金支持力度，健全奖励约束机制，引导和督促地方政府调整和完善县级基本财力保障机制。

省级政府则上升为县级基本财力保障机制的责任主体，意见加大了省级政府的财力调节力度，提出要完善省以下财政体制，推进省直管县财政改革，建立长效机制，强化县级财政预算监督和支出绩效评价，确保县级基本财力保障资金稳定增长。

县级政府要全面落实保障责任，要强化预算管理，合理安排预算；提高自我保障能力，落实基本财力保障责任，切实履行基层政府职能。

“意见进一步明确各级政府的责任，也为下一步理顺中央和地方关系，建立事权和支出责任相适应的制度进行改革探索。”白景明说。

推进省以下财政体制——完善省以下分税制改革

1994年我国启动分税制改革，中央对地方实行分税制财政管理体制，同时通过转移支付制度，对省际间财力分布进行调节。省以下财政体制，包括收入和支出划分，省对下转移支付制度等，由省级政府确定。

白景明指出，分税制改革20年来，初步搭建了中央政府与以省级为代表的地方政府之间以分税制为基础的分级财政体制框架，省与省之间的财力均衡度大大提高，但省以下的财力均衡问题依然突出。

财政部数据显示，2009年基本财力缺口县819个，缺口额894亿元。虽然近年来通过县级基本财力保障机制，目前已基本消除了基本财力缺口县，财力均衡水平有一定提高，但总体看仍存在一些问题。

“当前地区间财力分布仍不太均衡。从全国看，县级人均公共财政支出高的地区与低的地区相差近20倍，即便同一省份内差异大的也近5倍，表明缩小地区财力差距任务仍十分繁重。”白景明说。

对此，意见提出要结合中央和地方财政体制改革进程，依法界定省以下各级政府的事权和支出责任。省级政府要取消按企业隶属关系或出资额划分收入的办法，采用按税种或按比例分享等规范办法，依法逐步理清对省以下各级政府和各类区域的地方财政收入全留或增量返还政策。

白景明说，意见突出以省级政府为责任主体，强调省级政府要加大财力调节力度，完善省以下财政体制。如对省以下各级政府采用按税种或按比例分享等办法，省内通过转移支付补充财力弱的县，有利于更好均衡省以下财力，实际上是分税制改革在省以下的进一步完善。

健全激励约束机制——全面引入绩效评价体系

新一轮财税体制改革强调要推进透明预算，提高效率，其背后都体现了财政绩效管理的理念。意见全面引入绩效评价体系，充分发挥激励约束机制，督促和引导地方完善省以下财政体制，提高县级财力保障水平和财力均衡度。

白景明说，与2010年文件相比，意见在提高绩效管理方面出台了很多“掷地有声”的实招，充分体现了改革的力度和决心。

如意见强调县级政府要强化预算管理，优化支出结构，不能光等上面给钱，要努力落实保障责任。除应对突发事件支出外，一律不得安排资金用于其他支出事项；对违规安排使用财政资金的县，财政部要建立约谈制度，予以通报批评，并追究有关人员责任。

县级政府要提高自我保障能力，依法实施收入征管，清理各类自行制定的财税优惠政策，纠正越权减免税和随意批准缓税、欠税、包税以及征收“过头税”等违规行为。

对此，意见还设立严格约束机制：从2014年起，对县级财力水平、县级财力占全省财力比重，县级财力均衡度低于规定标准的地区，中央财政相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并由财政部报请国务院予以勒令整改或通报批评。

白景明指出，意见除了强调要合理增加县级财政收入规模，提高财政收入质量，保障税收正常增长，也强调要减少县级不合理支出，要严格落实财政供养人员“只减不增”的要求，并稳步推进财政预算信息公开，让公众力量约束政府不合理花钱行为。