红十字会修法聘第三方审计捐赠款物使用

施行23年后，《红十字会法》首次大修。今天，全国人大常委会初次审议红十字会法修订草案(以下简称草案)，草案增设法律责任专章，明确提出：自然人、法人或者其他组织制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉的，应承担民事责任、给予行政处罚，乃至于追究刑事责任。

现行红十字会法颁布于1993年，近年来不断有业内人士呼吁修改法律，特别是2011年郭美美以“中国红十字会商业总经理”名义微博炫富导致红会陷入信任危机后，修法呼声达到高潮。

今天，全国人大教科文卫委员会副主任委员王陇德作修法说明时也表示：随着经济社会的不断发展，中国红十字事业的发展遇到了一些新问题，主要职责需要进一步完善；会员管理、志愿者管理、统一标识管理需要进一步规范；监督机制和内部治理结构需要进一步完善；对违反红十字会法行为的法律责任需要进一步强化等。《红十字会法》实施23年后的首次大修主要围绕上述问题展开。

变化1：法律责任

擅自处分捐赠款物可追刑责

现行《红十字会法》曾被称为“最短时间通过的法律”，2008年底，时任中国红十字会事业发展部部长蓝军曾在一篇文章中提及，1993年通过的《红十字会法》的整个立法过程紧张有序，“紧张表现在时间最短，在国务院审议期间就是走的快车道，从全国人大正式履行法律程序立项到颁布共一年三个月，是我国法律中历时最短的法律。”

对比现行这部“最短时间通过的法律”，草案的一大亮点在于增设了法律责任专章。王陇德表示：红十字法规定了大量的行为规范，需要明确相应的法律责任，以确保法律实施的强制性和权威性，有效解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。据此，草案增加法律责任一章，弥补了现行法律缺少法律责任专门规定的欠缺。

草案法律责任章节一方面规范了红十字会及其工作人员的法律责任：如果违背捐赠者意愿、擅自处分其接受的捐赠物，或未遵守有关监管制度，或未按照法律、法规公开信息，那么直接负责的主管人员和其他直接责任人员可被处以处分，直至追究刑事责任。

同时规范了自然人、法人或者其他组织的法律责任，明确提出“制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉”、“侵占和挪用红十字会的经费或财产”、“冒用、滥用、篡改红十字标志和名称”等行为，应承担民事责任；违反行政管理秩序应给予行政处罚；构成犯罪则应追究刑事责任。

郭美美以“中国红十字会商业总经理”名义微博炫富符合上述“制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉”情形，事件发生后，尽管红十字会在多个场合数次重申，红十字会没有“红十字商会”机构，更没有“郭美美”其人，但红十字会仍然数年陷在信任危机中难以脱身，时任红十字会常务副会长的赵白鸽曾形容说，“郭美美事件”三天毁了红会的一百年。

变化2：监督机制

拟由独立第三方审计捐赠款物去向

对于监督机制，现行红十字会内容不多，仅规定：红十字会建立经费审查监督制度。红十字会的经费使用应当与其宗旨相一致；红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告等。

“郭美美事件”导致红会陷入信任危机后，业内人士纷纷提出，红会摆脱危机的最佳途径就是完善监督机制，建立信息公开制度，公开每一笔捐赠款物的具体走向，确保捐赠款物使用的公开透明。公开、透明才有信任。

对此，草案明确提出：红十字会应当建立经费、物资的财物管理、内部控制、审计公开和监督检查制度。红十字会应当聘请依法设立的独立第三方机构，对捐赠款物的来源和使用情况进行审计，并将审计结果向红十字会理事会报告。

草案同时提出：红十字会应当建立健全信息公开制度，规范信息发布，定期向社会公布捐赠款物的接受和使用情况，接受社会监督。

不过，上述新增规定的实施细节，比如审计公开如何进行?独立第三方机构的审计报告是否包含在内?以及信息公开的时限，多长时间公开一次?公开途径是什么?草案未做规定。

变化3：治理结构

各级红十字会拟设监事会

“郭美美事件”后，红十字会的治理结构问题也成为关注焦点。中国社会科学院社会发展战略研究院葛道顺撰文提出，郭美美事件使中国红十字会遭遇的困境，表面看是风险控制问题，实质是效率低下问题，治理结构残缺。

“从总会看，设有一个200人左右的庞大无效率的理事会，绝大部分理事是国家相关机构的官员；执委会由常务副会长、专职副会长和秘书长组成，都是国家高等行政级别的官员身份。各级红十字会还没有成立监事会，这在治理结构上是一个比较大的缺陷”，葛道顺提出，整个红十字会的组织体系是被分割管制的，“全国近两千家红十字会都是独立法人，只能各干各的，不可能形成一个有机的整体。总会不拥有各地红十字会的管理权却要背负全国红十字会的社会责任”。

对此，草案新增规定：各级红十字会设立理事会、监事会。理事会、监事会由会员代表大会选举产生，向会员代表大会负责并报告工作，接受其监督；执行委员会是理事会的常设执行机构；理事会、执行委员会工作受监事会监督。

可是，对于红十字总会与各级红十字会的关系，草案仍采用了现行红十字会法的设计：上级红十字会指导下级红十字会工作，未作修改。

此外，自红十字会法启动修改以来，“去行政化”也是各界的关注焦点。

现行《红十字会法》规定：“人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。”

对此，一些业内人士认为，红十字会一方面是从事人道主义工作的社会救助团体，具有公益性；另一方面又具有一定的行政色彩，享有行政级别，希望本次修法能够厘清红十字会和政府的关系，进一步明确红十字会的独立法人机构地位。

赵白鸽2013年7月做客中新网时就曾提出：现行红十字会法比较多的强调了中国红十字会是作为政府在人道领域的助手，在未来的修法当中，红会希望进一步突出它的社团、法人地位，在三重赋权的基础上，进一步面向社会和国际。

全国首家红十字运动研究中心主任、江苏红十字运动研究基地负责人、苏州大学教授池子华接受采访时也曾表示：“社会发展的趋势是‘小政府、大社会’，政府与社会组织之间应更多地合作，红十字会具有亦官亦民的‘双重角色’，过去只强调了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的关系。在修订红会法时，应更具前瞻性。”

不过，草案并未涉及“去行政化”问题，红十字会与政府的关系仍采用了现行红十字会法的条款，未有改动。

变化4：立法宗旨

“维护人的尊严”写入草案

一部法律的总则第一条，主要体现该部法律的立法宗旨、立法目的。对比现行红十字会法，草案总则第一条修改为：为了保护人的生命和健康，维护人的尊严，发扬人道主义精神，促进和平进步事业，保障和规范红十字会依法履行职责，制定本法。

这其中，“维护人的尊严”、“保障和规范”中的“规范”两字，都是新增表述。

对于草案写入“维护人的尊严”，王陇德解释说：依据日内瓦公约及人道法条约，将“维护人的尊严”增加为中国红十字运动的主要宗旨之一。

至于在“保障”之外增加“规范”两字，则体现出立法宗旨在于规范、监督红十字会依法履行职责。