银保监合并:改革期的静默与忐忑

导读

某地方局监管人士告诉记者，“外界可能都觉得我们基层可能会乱，实际上并非如此。依然按照早就制定好的年度计划推进工作，任务很多，一切照旧。”

改革从未停歇。改革开放以来，中国政府已经完成7次大的机构改革，今年是第8次。其中，金融监管机构改革无疑是最受关注，也最具革新性的亮点之一，且银保合并或许只是金融监管机构改革的开始。

目前，银保合并总体方向已然明确，改革中的银保监以及央行高层人事架构也已迅速落定，但银保监会合并具体方案仍待明确，包括部门架构如何设置，未来人员如何安排以及是否可能分流等是随之各界关注的焦点。

不过，21世纪经济报道记者在多方采访后感受到的则是这一改革大幕初启时的静默，“动荡”仍未来临，但面对势必产生的人员、架构调整，各方均在观望,有人忐忑，亦有人满怀期待。

总基调：平稳有序

“大记者，省局层面有说什么时候组建么？”在银保监宣布合并之后，一地方银监分局人士向21世纪经济报道记者发来问询，虽然基层改革仍未来临，但合并，牵动身处其中的所有人。

“精简机构是一场革命。”机构改革曾被如此评价。

2017年11月，国务院金融稳定发展委员会（下称“金稳会”）成立，办公室设在央行，这意味着在一行三会之上，金融决策和监管有了更高层次的协调机构。

2018年3月13日，根据党的十九届三中全会审议通过的《国务院机构改革方案》，将整合银监会和保监会职责，组建中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监”），同时将其重要法律法规草案和审慎监管基本制度职责划入央行。一行三会时代正式宣告落幕，一委一行两会格局成型。

从目前情况看，高层对于改革推进已有充分部署。3月27日，中央政治局委员、国务院副总理刘鹤在金融管理部门调研时强调，要平稳有序推进机构改革工作，加快银行保险监管职责调整，增强综合监管能力。

有学者对21世纪经济报道记者表示，可以说机构改革的总基调已定，那就是平稳有序地逐步推进，而非追求效率一蹴而就，这在刘鹤此前在《人民日报》的撰文中也有清楚的阐释。

刘鹤在3月13日《人民日报》的撰文中指出，要依法有序落实改革方案，各部门要自觉服从中央决定，确保机构职能及时调整到位，抓紧完成转隶交接。并要在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革，省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展，梯次推进。

“梯次推进”或能解释当前地方监管机构人士何以仍未感受到改革“动荡”。某地方局监管人士告诉记者，“外界可能都觉得我们基层可能会乱，实际上并非如此。依然按照早就制定好的年度计划推进工作，任务很多，一切照旧。”

关于改革中人事的具体实施，刘鹤撰文中表示，改革方案的具体实施工作富有挑战性，有的机构调整，方案出台后几个月内就要落实到位；有的改革，可能需要一定时间，需要把工作做细做实。

部门分合悬疑

从目前多个地方监管机构人士对21世纪经济报道记者透露的信息判断，合并应是自上而下予以推动，目前未有听闻上到机关层面，下到基层调研研讨合并方案的消息，但有监管机构人士表示“方案已在制定中”。

这其中，“三定”（定职能、定机构、定编制）方案备受关注。国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“保险作为非银金融机构，与银行有一定差别。即便合并，在新的中国银保监内部仍有必要分部门监管。因此，在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门，以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门，提升监管效率，需要进一步探索。”

目前银保监职能和部门的重新划分和调整尚未落地具体方案，但银保监副主席王兆星在此前谈到银保监部门调整问题时明确表示：“部门肯定有合并的。”

根据21世纪经济报道记者了解，原银监会系统机构包括银监会机关、监事会、金融工会、36个银监局、306个银监分局、1730个监管办事处，另设北戴河、沈阳、顺德、廊坊四个培训中心，其中银监会机关下设办公厅、政策研究室局、审慎规制局、法规部、创新部等28个部门。

原保监会内设15个职能机构和2个事业单位，并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设有36个保监局，在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局。

接近监管机构人士对21世纪经济报道记者表示，从会机关层面看，原银监会、保监会部门职能重合的部门应该会直接合并，不重合的部门可能会有保留。

据21世纪经济报道记者梳理，目前，会机关层面职能重合的部门包括办公厅、政策研究室、人事部、机关党委、培训中心、机构服务中心等部门，而其中多个专业性部门，比如原保监会财产保险监管部、人身保险监管部等，与原银监会会机关部门设置难有对应的重合部门。

会机关层面的调整将决定下级机构的改革调整。一位接近地方监管机构人士对21世纪经济报道记者表示，银监局基本地市都有分布，人员更多。人事除在各地银监局、保监局之间协调外，也可能安排到各地央行分行、金融办等，以及其他需要金融人才的地方、部门。

从21世纪经济报道记者了解到地方银、保监局的情况看，目前尚未有合并的具体动作，且多个地方监管机构人士表示，目前双方并未就合并事宜有过交流。

西南某省银、保监局虽然就在同一栋楼办公，21世纪经济报道记者询问该地银监局某监管人士是否更方便进行两局合并前的交流时，该人士指出，因为办公在不同楼层，目前依然很少有交流。

人员将不分流？

架构之外，每一次机构改革，人员会否分流安置亦是重中之重。

但有监管机构人士预期，此次银行合并改革，应该不会分流人员，但应该会适当增加一些职位用于配备干部，比如巡视员、副巡视员等岗位。也有一些声音称，不排除分流的可能。

另一位接近监管机构人士对21世纪经济报道记者表示，将原银监会和原保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，也可能会抽调部分干部至央行。

银保监目前的官方表态中已然明确，在“三定”方案制定过程中，根据事业需要和个人特长选好配强干部，可见专业本领十分关键。当前，金融领域要打好防范化解金融风险攻坚战、更好支持现代化经济体系建设，以及深化银行保险体系改革开放，这些任务都离不开金融专业监管干部。

目前银监会、保监会合并涉及的整体人员数量未有官方披露，不过据业内人士预估，目前银监会系统内总计约有25000左右人，保监会系统人员约4000左右。

监管人力资源的配备与监管的资产规模可谓成对比。根据官方数据，截至2017年底，我国银行业金融机构本外币资产252万亿元，同比增长8.7%；保险业资产总量16.75万亿元，较年初增长10.80％。

因保监会系统人数较银监会人数少很多，人员合并的难度被认为相对较低。“我们局有1000多人，保监局大概七八十人。”某地银监局相关人士认为，从人数来看，合并应该不是难事。

且有监管人士对21世纪经济报道记者表示，整个银监系统目前看人手还是相对紧张，大家也没有过多担心分流和安置问题。

21世纪经济报道记者亦注意到，银监会2018年度系统公务员招录人数不减。2018年银监会系统计划招录1349人，是银监系统历年招录人数最多的一年。2015年-2017年间，计划招录人数分别为1050人、1267人、1178人。

同期，保监会则几番人事冻结。前述接近监管机构人士告诉21世纪经济报道记者，“在项俊波落马当日，保监会系统的人事就被冻结，而后曾有短暂解冻，但在年底再次冻结，应该也是在为机构改革做准备。”

有分析人士指出，目前金融机构亦需要大量人才，如果未来可能出现人员分流需求，机构亦可能是一大去向。

1998年国务院机构改革推进过程中，时任国务院总理朱镕基就曾表示，“分流的干部怎么办？国务院系统的干部是高素质的干部，应该把他们派到更有用的地方去，发挥他们的才能。现在我们很多部门的领导力量薄弱，需要充实、加强。如商业银行，要把得力的副部长派去当副行长。”

有业内人士表示，即使人员出现分流，也并非坏事，且从过往来看，监管和金融机构之间的人员流动亦属常态，尤其对于高级别官员履历而言，亦是加分项。

从公开信息中不难寻得例证，比如现任证监会主席刘士余在赴证监会任职前也有从央行副行长任农业银行董事长的经历，前任建设银行董事长王洪章曾任央行纪委书记，现任农业银行董事长周慕冰曾任银监会副主席。

监管模式整合更难

不过，人保财险监事会主席王和在接受21世纪经济报道记者采访时认为，监管机构和人员的整合不易，但监管模式的“整合”则更难。这种整合不是简单的合并，也不是形式上的合署办公，而是一种中国智慧的全新探索与实践，不仅要解决存在问题，还要促进行业的发展。

而从各方信息看，“三定”方案不会一下子出台，尚需时日。外界对中国银保监充满期待，相信其可以依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

3月29日，郭树清也第一次以银行保险改革领导小组组长的身份主持召开银行保险改革领导小组第一次会议，并在会议中提出了2018年银保会的工作关键，即统筹安排深化银行保险监管机构改革，确保机构组建和监管工作“两不误、两促进”。

多位监管机构人士对21世纪经济报道记者表示，“监管工作按步就班，机构组建工作听从组织安排。”

改革刚刚拉起序幕，过程或许存有曲折，但目标和方向坚定。中国站在前所未有的机遇与挑战并存的关键时期，金融监管机构改革，并不仅仅肩负着金融行业的健康发展，金融机构改革，任务严峻、机遇关键。

某货币政策研究员对21世纪经济报道记者表示，从历史经验看，每次经济的异常波动，来自外部的冲击远大于内部因素。如今中美贸易关系的改变给我国的金融监管改革提出了新的挑战，国内去杠杆尚未完成，尚未完全成熟的金融市场对外开放必须加速，以保持国外市场收支平衡，同时还要保持人民币在海外的控制力和定价权，多方考验着监管智慧。

与此同时，地方隐性债务危机、国有企业杠杆率居高不下、居民杠杆率快速提升，部分金融机构乱象尤存，我们既要继续推进“去杠杆”，又要避免在“去杠杆”过程中触发新的风险，如何权衡“去杠杆”的节奏，先“稳杠杆”，再逐步“去杠杆”，又一次考问监管智慧。

而在这重重复杂的难题中，重塑金融监管体系已经迈出步伐，引人关注的银保监如何重新划分职能，并且与央行和其他监管部门之间实现最大的监管协调，尚待时间检验。