五级分税无解 贾康:三级财政事权一览表

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原标题为：攻破“五级分税无解”难题贾康建议编制三级财政事权一览表

“我国各级财政事权的一览表应当按照中央、省、市县三级来编制，三级财政事权一览表的编制，可由粗到细、动态优化。”3月2日，全国政协委员、华夏新供给经济研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康提出上述观点。

贾康的《关于在深化财政改革中编制中央、省、市县三级事权一览表的提案》提出了“合理设定各级财政事权必须具体化到一览表的形式上”的具体建议。

十八届三中全会形成关于全面改革的顶层规划式指导文件之后，中央政治局首先审批通过了关于财税改革的方案，确定预算管理改革、税制改革和理顺中央地方体制关系三大方面的改革任务，并提出了时间表的要求。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，即国发【2016】49号文件。为贯彻落实财税改革方案与49号文件提出的改革任务，在理顺中央、地方财政体制的深化改革中，亟待尽早编制中央、省、市县财政事权一览表，并对应到三级财政支出责任明细单。

贾康以提案形式提出了三项具体建议，一是合理设定各级财政事权必须具体化到一览表的形式上。贾康认为，“多年来，关于政府职能转变和与之匹配的财政事权合理化的问题，各方一直在讨论，并多次得到决策层的强调，但也一直停留于某些原则性表述上，尚无法对接实际工作部门的具体操作，于是方向、原则与实践始终脱节。这种改革任务悬于半空的状态，不宜再继续下去了。”

贾康建议，财政作为国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，是为政府履行其应有职能服务的国家治理基础与重要支柱；政府职能的合理设定，需要具体化到各级财政的事权与支出责任设计上，并且必须进而细化到“事权一览表”和与之对应的“支出责任明细单”的形式上，才能具备实际工作中的可操作性。

二是我国各级财政事权的一览表应当按照中央、省、市县三级来编制。贾康指出，我国政府与财政的层级，是相当独特的中央、省、地市、县、乡镇五级架构，这使得1994年财税配套改革形成的分税制体制框架，在深化改革中遇到了“五级分税无解”的难题，以致省以下的分税制迟迟不能够真正落实，实际上在“过渡”中却僵化为较普遍的省以下分成制甚至是市以下包干制，衍生出基层财政困难、隐形负债和“土地财政”等方面的不良问题。

贾康建议，为完善社会主义市场经济和与之相匹配的分税分级财政体制，我国需要继续推进以“乡财县管”和“省直管县”为操作途径的“扁平化”改革，将财政实体层级调整为中央、省和市县三级架构，从而使省以下分税制由无解变有解。与此改革大方向和内在基本逻辑相适应，编制我国各级财政事权的一览表，宜按照中央、省、市县三级来设计掌握。

三是三级财政事权一览表的编制，可由粗到细、动态优化。贾康认为，考虑到中国的经济社会转轨还在攻坚克难的“进行时”，政府职能、财政事权的演变还有一个从比较大幅、频繁的调整演变到逐步稳定成熟的过程，故三级事权一览表的编制，可按照尽职事务的外溢性、信息复杂程度和激励相容等原则和匹配适宜的地方税种等客观要求，由粗到细地在一个较长时期内动态优化。

贾康建议起始阶段，参照已有的相关课题研究成果，由管理部门牵头设计一个哪怕是相对粗线条的方案付诸实施，再于实践中总结其管理运行经验，作出细化改进，争取尽快把三级事权的一览表，对接到以预算支出科目为技术性支撑条件的三级支出责任明细单之上。以后动态优化的处理，将可望趋于更为从容。