刘红薇:加强财税立法 深化财税改革

党的十八大明确提出，要完善中国特色社会主义法律体系、加强重点领域立法、拓展人民有序参与立法途径。习总书记在2013年初中央政治局全面推进依法治国集体学习时指出，要完善立法规划，提出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平。财税法律制度是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是财政部门依法理财的前提和基础。刚刚召开的十八届三中全会对新一轮改革进行了全面部署，财税改革是新一轮改革的“重头戏”和突破口，是整个改革的基础和支撑。深化财税改革，需要完善的财税法律制度，因此，要进一步加强财税立法工作，提高立法质量和效率，使财税改革进程与法治建设进程相协调、相统一。

一、认真做好财税立法工作

按照《十一届全国人大常委会立法规划》的有关要求，2007年以来，财政部积极配合全国人大、国务院做好有关财税立法项目的起草、修改、审议工作，取得一定成绩。首先是预算法修改。修改预算法是十一届人大立法规划的重点项目，由全国人大常委会预工委和财政部共同起草。《预算法修正案（草案）》已于2012年6月经全国人大常委会第二次审议。其次是若干单行税法制（修）定。2007年制定企业所得税法，实现两法合并，统一了内外资企业所得税税率和企业税前扣除标准，规范了税收优惠等，为各类企业创造了一个公平竞争的税收法制环境。2007年和2011年三次修订个人所得税法，调整工资薪金所得减除费用标准和工薪所得税率结构等，强化了税收调节功能，提高了居民可支配收入。2011年将车船税暂行条例上升为车船税法，完善了征税范围，改革了乘用车计税依据，调整了税负结构，是我国第一部地方税法和财产税法，为今后地方税、财产税立法树立了典范。此外，财政部会同国家税务总局、环境保护部积极稳妥推进环境保护税立法工作，2013年3月环境保护税法（送审稿）已正式上报国务院。财政部还积极配合国务院法制办做好注册会计师法修正案（草案）的立法工作；配合全国人大财经委、法工委做好资产评估法的立法工作。

回顾这些年财税立法工作，我们有以下几点经验总结：

一是围绕中心、服务大局，是加强财税立法工作的内在要求。财政乃庶政之母，财税立法直接关系到国计民生，直接涉及利益关系调整，直接影响经济社会发展，因此，财税立法工作必须围绕中心，服务大局，充分发挥其对经济社会发展的促进和保障作用。近年来，财政部在财税立法中，力求全面贯彻党中央、国务院关于经济社会发展的各项方针、政策，着力把各项方针、政策通过财税立法上升为国家意志，全社会一体遵行。如在企业所得税法和个人所得税法立法工作中，认真贯彻落实党中央、国务院关于“保增长、调结构、促改革、惠民生”的有关决策部署，实施结构性减税，调节居民收入分配，支持小微企业发展，为消除国际金融危机影响，促进经济长期平稳较快发展提供了有力的法制保障。

二是财税立法与财税改革紧密结合，是推进财税立法工作的客观要求。财税立法与财税改革的关系是一种辨证关系，一方面财税改革需要立法，立法可以指导改革，规范改革中的各种行为，保护改革成果，推动改革进一步发展；另一方面，财税立法也要服务于改革和吸收改革的成果，应在改革的过程中不断制定或修改法律，以不断适应改革的需要。两者应当有机结合、协同推进。比如现行预算法是伴随着1994年税制改革、分税制改革而制定出台的，对规范预算管理、推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。近年来，为了适应建立健全公共财政的需要，国家实行了部门预算、国库集中收付、财政转移支付、政府收支分类等一系列财政预算改革，取得了积极成效，因此，需要将改革成果体现到正在修订的预算法中。

三是科学立法、民主立法，是提高财税立法质量的必然途径。财税立法是分配正义。只有科学立法、民主立法，不断提高财税立法质量才能分配好正义。科学立法就是要从中国国情出发，实事求是，使法律制度符合事物的本质、规律和发展方向，符合人们本来的价值追求，具有公认的道德基础。科学立法的好处是制定的制度行得通，能切实解决问题。民主立法就是要开门立法，让人们畅所欲言，并充分吸收其意见，反映大多数人的意愿。民主立法的好处是有利于增强人们对财税法律制度的认同感，有助于财税法律的有效实施，也有利于增强人们对政府的信任、理解和支持。如在车船税立法中，采集了大量的基础数据，进行分析测算，并组织对现行车船税制的立法后评估，在此基础上，改变了乘用车按辆统一计征的方法，确立了以乘用车排气量分档计征的方式，调整税负结构，使全国近九成的乘用车主不增加税负，既体现了按财产价值征税的财产税特征，又促进了节能减排，合理利用资源，并有利于调节社会财富，是科学立法的成功实践。又如2011年修订个人所得税法，注重立法的公开透明，支持吸纳社会各界参与立法，使立法的过程真正成为集中民智、反映民情、体现民意的过程。公开向社会征求意见23万条，经过归纳整理、分析研究，该法吸收和反映了社会公众对个税调整的期待和诉求，充分体现了民主立法的力量。

二、努力做好立法规划实施工作

未来五年是加快推进法治政府建设的关键时期，同时也是继续深化各项体制改革的重要时期。按照本届全国人大立法规划和党的十八届三中全会的要求，我们将在继续深化财税体制改革，积极探索和创新财政制度、体制和机制的同时，进一步加快财税立法步伐。一方面要及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面也要注意为深化改革留下空间。首先，积极配合全国人大有关部门继续做好预算法修改工作，为以后的审议作充分的准备，争取早日完成这项立法任务，同时尽快推动修订预算法实施条例等配套制度的建设工作，以有利于预算法的有效实施。其次，按照税收法定的原则，继续配合全国人大积极推进税收法制建设。目前，交通运输业及部分现代服务业“营改增”改革已在全国范围内推开，现正积极会同有关部门研究推进邮电通信、铁路、运输等行业的营改增试点，力争在“十二五”内全面完成。将视改革的进展情况，适时启动增值税等单行税法的立法工作，逐步将相关税收暂行条例上升为法律，提高税收立法的级次。积极配合国务院法制办、全国人大做好环境保护税立法有关工作，并推动制定环境保护税法实施条例作为配套法规制度。按照建立综合和分类相结合的个人所得税制的有关要求，抓紧研究个人所得税制改革的若干重点难点问题，待条件成熟时进入立法程序。

在财税立法过程中，要严格遵循科学立法、民主立法的原则，探索建立立法项目成本效益分析和立法后评估制度，使法律制度更加科学合理，更具可行性。健全公开征求意见制度，通过实地调研、公开草案征求意见稿、座谈会、论证会等方式广泛听取意见，充分沟通协调，收集整理、分析研究、透彻理解不同社会群体不同的期待和诉求，寻找最佳的利益平衡点。完善专家咨询论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，充分听取专家意见，特别是对不同意见甚至反对的意见，更要耐心听取，慎重考虑，使制定的法律制度既好看，又好用。