全国人大常委会调研政府综合财报改革

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摸清政府资产“家底” 夯实现代财政预算制度根基--全国人大常委会专题调研政府综合财务报告制度改革

2014年底，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告改革方案》，明确到2020年前各级政府都要向社会公开完整的政府资产“家底”。两年来，这一改革进展如何？

此间举行的第十二届全国人大常委会第二十五次会议上，全国人大常委会专题调研组23日公布的关于建立政府综合财务报告制度情况调研报告显示，这一分阶段推进的改革总体进展顺利，但仍面临一些体制机制问题和技术性难题。建议加强顶层设计，强化问题导向，开好头、起好步、不绕路，力争按时完成改革任务目标。

改革恰逢其时　试点进展顺利

“建立政府综合财务报告制度是建设现代财政预算制度的基础性工作。”这份由全国人大常委会预算工作委员会负责的调研报告充分肯定了改革的重要意义。

报告指出，当前我国财政收支压力大，通过编制资产负债表、成本费用表等财务报表，并运用各种财务指标分析评价，不仅能反映政府收支的流量，也能反映政府存量，有助于摸清政府资产全部“家底”。

“权责发生制政府综合财务报告制度恰逢其时，是提高财政透明度和管理水平，建立现代财政制度的迫切需要和必然要求，是现代政府法制透明、廉洁高效的重要体现，有利于促进财政长期可持续发展和实现国家治理现代化。”报告说。

根据部署，2016到2017年开展政府财务报告编制试点，2018年到2020年基本建成有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。

报告指出，目前，在总结试编经验基础上，改革已进入试点阶段，今年选择了国土资源部和国家林业局2个中央部门试点编制2016年度政府部门财务报告，选择山西、黑龙江、上海、浙江、广东、海南和重庆等7个地区开始试点编制2016年政府综合财务报告和政府部门财务报告。此外，各地也在积极开展改革探索。

“从试编到试点，建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革正处于确定标准和规范的关键阶段。总的看进展顺利。”报告说。

摸清“家底”有挑战　六大难题待解

“建立政府综合财务报告制度是一项基础性系统工程，涉及所有部门单位，点多面广，内容繁杂，专业性强。”调研报告指出，改革在推进过程中还存在基础工作不够扎实和制约改革的体制性机制性问题，一些技术性难题也需要加以重视和解决：

——认识不到位，重视不够。一些地方对政府综合财务报告认识不清，重收入和支出，轻资产、债务管理，对财政绩效、风险和可持续性以及财政透明度建设重视不够，工作统筹不力，一些部门不愿意提供必要的资产、负债等财务信息。

——政府资产统计和披露不够完整。政府资产“家底”不清，市政道路、桥梁等公共基础设施会计数据难以获得，特别是政府土地情况不清；政府储备物资按实物管理，不能提供编制财务报告的价值量；国有企业权益计量不够完整；政府管理的自然资源，如矿产资源、森林等如何计量、确认并反映在资产负债表中，还有待进一步研究论证。

——政府负债统计和确认不够全面。政府负债披露机制有待健全；国有企业债务披露不够完整；一些公用事业类国有企业如何计算负债有待明确；对或有债务的确认和披露尚需要研究。

——政府成本费用报告有待完善。不能直接反映政府的运行成本和费用；固定资产折旧确认有待规范；土地和专利权等无形资产摊销有待进一步研究。

——分析评价薄弱，应用不足。政府综合财务报告和财政预算管理衔接不够，防范和化解政府债务风险的作用没有充分发挥；报告应用有待加强，还没有真正成为政府决策和人大监督的依据。

——一些基础工作有待加强。政府会计制度建设不够到位，信息化程度有待提高，财务管理人员队伍建设亟待加强。

明确三大攻坚方向　确保改革如期完成

“政府综合财务报告应当成为财政现代化管理的平台、政府信用的基本平台、人大监督的平台和社会公众实现民主共治的平台，意义重大而深远。”调研报告对如何深化改革提出建议，强调要加强顶层设计、强化问题导向，开好头、起好步、不绕路，力争按时完成改革任务目标。

报告指出，深化改革，要提高认识，加强统筹协调。要以现代财政预算理念为先导，真实反映政府的财务状况；以摸清政府家底为前提，加强清查核实政府资产负债工作力度；报告要加强应用，不能成为摆设。近期可考虑结合地方政府发债，建立以政府综合财务报告为基础的地方政府举债信用评级机制。针对有地方改革过程中出现“各自为政”现象，建议成立跨部门的工作领导小组和协调小组加强组织领导、统筹推进、分工落实。

报告建议，深化改革，要夯实基础，扎实稳步推进。针对国有企业、政府土地、无形资产、或有债务等的核算和反映等问题，积极推进政府会计制度改革；完善政府综合财务报告的评价指标体系；加快建立政府综合财务报告信息系统；健全政府会计教育机制，加强高素质人才队伍建设。

根据报告，深化改革，还要加强人大监督，推进公开、透明、规范。要通过各级人大加强预算审查监督倒逼改革提速，同时有序推动政府综合财务报告的公开透明，使其成为展示政府资产负债和成本费用等财务状况的透明窗户；完善相关法律法规，继续推进会计法修订工作，建立政府综合财务报告审计制度，逐步建立政府综合财务报告向同级人大报告的备案制度，不断推进政府综合财务报告编制规范化，适时在预算法实施条例中加以规范引导。条件成熟时，在预算法中予以具体规范。