增值税列入人大立法计划

10月30日，十二届全国人大常委会立法规划公布，增值税立法被明确列入十二届人大立法计划第一类项目。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，按照税收法定的原则，要制定增值税法等若干单行税法。

增值税立法工作酝酿已久

目前，我国增值税征收依据是国务院1993年12月13日发布、2008年11月5日修订的《增值税暂行条例》。

实际上，增值税从“条例”上升到“立法”的工作酝酿已久，早在2008年，增值税等若干税种立法已被纳入十一届全国人大常委会的立法规划。2010年，增值税立法工作被国务院列为年内力争完成的立法项目，并提请人大审议。其间甚至传出增值税立法条件成熟，年内有望完成的消息。但是由于增值税立法具有操作上的复杂性，并没能按计划进行。2011年，增值税立法被调整到“抓紧研究、待条件成熟时提出”的立法项目。

对此，中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受本报记者采访时表示，2008年正值增值税的转型期，即生产型增值税转为消费型增值税。在转型的试点阶段，立法的条件是不成熟的，缺乏稳定性，政策需要灵活性，也需要过渡，所以增值税的立法进程延后。

“再者，当时国内增值税的征税范围仅包括除建筑业外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，对第三产业的大部分行业则课征营业税。营业税对服务业的营业额全额征税，不可避免地会产生重复征税。增值税与营业税的分立还不利于服务业的发展，进而影响到中国经济结构的调整。”施正文表示，虽然增值税具有适应市场经济内在要求（税收中性原则充分体现了公平与效率）的优点，但由于增值税立法，涉及到“营改增”试点扩围的问题，而改革又涉及到中央地方分成、国地税职能划分等多方面问题，各方意见分歧严重。

一位业内人士告诉记者，增值税立法必将触动中央与地方分配的分成，现在增值税为中央地方共享税，目前按中央75%、地方25%的比例分配。一旦增值税法通过立法程序进行改革，地方肯定会趁此机会提高比例，随着“营改增”改革的进行，地方理由也更加充分。

“增值税立法将标志税收法律体系基本完成”

财政部财科所所长贾康曾表示，如果增值税由条例变成法，意味着增值税的法律层次提高了，一方面是比较成熟、比较稳定的状态，上升到法是比较严肃的，现在可能有些方面觉得更积极地做工作，选择增值税上升到法也有一定道理，主要在基本规则方面的共识相对比较明显。

施正文认为，从此次立法规划中可以看出新一届全国人大常委会对税收立法工作高度重视、目标和任务明确，加快了提升税收立法的步伐，同时也将使得各界对税收立法进程有了较为明确的预期。

“目前我国有流转税、所得税和行为财产税三大类税种。其中，所得税类，企业所得税和个人所得税均有立法；行为财产税类，有车船税立法。增值税法列入立法规划，将填补我国税法体系中无流转税法律的空白。”施正文介绍说。

施正文认为，增值税作为现行税制体系中的第一大税种，一旦立法成功，将预示着我国税收法治体系的基本完成。

财政部发布2012年税收收入增长的结构性分析报告显示，2012年全国税收总收入超过10万亿元。其中，国内增值税实现收入26415.69亿元，增值税占所有税收的比例大约为26%。

“‘营改增’完成以后，增值税规模将更大，将占税收总收入的40%多，届时税收收入规模前四位的税种———增值税、企业所得税、消费税、个人所得税，将占总税收比例的70%~80%。增值税立法后，虽然还有小税种没有立法，但届时前四大税种里面也只有消费税没有立法。所以，从增值税的规模、税种的地位和分布、法律体系的健全与完善来看，增值税立法意义非凡。”施正文说。

对于增值税立法正式启动程序的时间表，施正文认为应该在“营改增”完成时立即启动。“中央已经明确将在十二五期间完成‘营改增’税制转换，预计时间在2015年底。前期，应进行调研、草案起草、立法研究等相关工作，为后期启动立法程序做好准备和铺垫。”

在施正文开来，此次增值税立法规划不会再出现上届“一进一退”的情况，原因在于一是经过了长时间的前期准备；二是税制改革基本完成；三对于税收立法，各界已达成共识。

“国务院作为征税人，立法有失公允”

2013年，“营改增”作为深化财税体制改革的“重头戏”，开始从地区性试点转向分行业推进。在施正文看来，“营改增”的进程，客观上为增值税立法做了铺垫。

“全国人大应积极指导、监督‘营改增’的进程。不能等到完成之后再参与，应在试点过程中就指导、监督。国务院和财税主管部门应当积极地把‘营改增’试点的进展、出现的问题等及时向人大报告，使增值税立法和现在的‘营改增’政策能够很好地对接上，为将来过渡立法创造好的条件。使改革政策、未来立法相互配合、相互连接。”施正文认为，这样既有利于未来立法的顺利出台、提高立法质量，同时也能及时发现并解决目前“营改增”试点过程中出现的问题。

同时，施正文还指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的，其收入占税收总收入的70%。

“国务院主导改革，作为征税人自己立法，有失公允。与税收法定原则相悖，不利于约束行政权力和维护纳税人权利，也会导致纳税人基本财产权利不能得到全面保障。‘营改增’试点让国务院来主导是不得已。如果我们改革条件成熟，改革步伐扩大，‘营改增’同样也可以由全国人大来主导，但这不代表全国人大包揽。法律应由相应立法机关出台，不能由政府出台。”施正文如是表示。

今年两会期间，就有人大代表提出税收立法权回归人大的议案。议案认为，纳税是涉及每个公民切身利益的一件大事，相关政策绝不能随意制定，必须进一步严格管理。在当前国内法律体系已日益健全的今天，税收立法权必须回归人大了，因为宪法规定了人大是我国的最高权力机关。对此，财政部官员也表示，人大收回税收立法权是大势所趋，人大应逐渐减少授权，渐进式回归。

在具体落实立法规划方面，信春鹰表示，一定要努力维护立法规划的权威，增强立法工作的统一性、计划性和协调性。按照全国人大常委会的要求，做好制定年度立法工作计划和立法规划的督促落实工作，同时加强和改进起草工作。各有关方面需要按照推进科学立法、民主立法的要求，改进起草工作机制和方法，加强沟通协调，提前介入，相互参与，提高法律草案的质量，努力完成立法规划确定的各项任务。

施正文则建议，增值税立法过程应秉正公平、透明原则，广泛征求意见，让各界人士包括专家、学者、企业都参与进来，表达夙愿。保证法律的出台更加科学、合理，从而保障纳税人的合法权益。