中注协:权衡中的生存

“前不久，深圳爆发了一个大新闻，”中国注册会计师协会秘书长陈毓圭在2月25日的“公司治理与社会责任”研讨会上略显夸张地描述，“深圳市把所有国企都要交给国外的会计师事务所审计，我们协会坚决抵制。”    陈秘书长所指的事件是，1月底深圳市出台的深圳基础产业国有企业年度审计工作将全部由四大“洋”会计师事务所承担。该市政府一位副市长曾表态：“深圳基础性产业一律请四大会计师事务所审计。”    此时国资委也从另一个方面表现了对当前注册会计师行业的不满。在日前央视《对话》栏目中，李毅中透露，国有资产监督管理委员会将委托统一专业的会计师事务所对所属企业的年度财务决算进行审计。据陈毓圭透露，注协正在制定一个针对国资委此次“选秀”的指导意见。    深圳市注协的一位人士认为，这一方式“欠妥当”，“市场能解决的事应由市场解决，国资部门和深圳市政府怎能介入进行行政干预呢？”    但在财政部藉银广夏事件收回中注协的大部分权力之后，这两年会计师行业并没有在人们心目中得到更多的诚信分。尴尬协会    一年前，财政部的突然决定让会计师行业协会一时如坠云端，在地方注协的反对声中，财政部决意收回行政管理权，注协被定义为纯粹的自律、服务机构。至今山西注协的一位人士还耿耿于怀：“财政部本身的定位就有问题，而且收的时机、收的方式都欠考虑，手段也与历次调整都不一样。”    但对注协来说，这个世界发生了戏剧性的变化。    一年多来注协在干什么呢？上海一位会计师的话似乎能形象描述注协的尴尬境地：“注协现在四像四不像，说它是社会团体吧，挂了协会的牌子，还在民政部门登了记，但与其他协会又不同，不但有行政职能，还有行政和事业干部；说它是国家机关吧，因为原来有行政职能，但又不像，因为现在行政职能已经被财政部门收回了；说它是事业单位吧，虽然现在行政职能已经被财政部门收回了，但仍有行政和事业编制的国家干部，好像是但又不是，因为一是多数财政部门没有将注协纳入事业单位预算管理，二是它仅在人事关系上属于事业性质；说它是ＣＰＡ的自律组织吧，协会章程就是这么写的，但又不是，因为协会的秘书长们有几个是ＣＰＡ自己选出来的？从中注协到地方注协，谁没有被财政部门管着？注协没有自律。”但他同时指出不应将焦点转移到注协身上，这不是它造成的。    2002年底，财政部下发19号文件，决定收回委托注协承担的所有行业监管的职能，包括批所、备案、检查、处罚、复议等系列“权力”。    当时政策甫出，就受到了地方注协空前一致的抵制。“很难想象，一个只有自律职能的行业协会，能够完成诸如‘两会’联合、清理整顿和脱钩改制、协调各委办厅局的关系等重大任务吗？行政职能剥离后，注协仍然是财政部门内部的事业单位，注协秘书长仍由财政部门任命而不是民主选举产生，从根本上讲，注协仍然不是一个完全意义上的行业自律性组织，协会的性质仍然界定不清。”黑龙江一位老会计师对财政部的决定一直深有抵触，“很多地方协会的秘书长年龄已经很大，即将退休，也谈不上争权的问题，但他们还是力争，就是因为这不合理。”    “现在中注协只能谈谈诚信，谈谈独立性等东西，谁都知道对于目前的中国会计行业，要一个行业协会来用论道的方式扭转现状简直是可笑之极，在国外成熟市场尚且无法谈到诚信，何况在我们这个初级市场上呢？”中注协的一位人士告诉记者。    甘肃注协的一位人士指出，“我国吸取安然事件的教训，防微杜渐，加强监管，应从我国实际出发。美国注册会计师行业是在市场经济中自发发展起来的，并不是在政府的扶植下产生的，美国政府特别是联邦政府对注册会计师行业的管理比较宽松，加强监管理所当然；而我国的注册会计师行业是在政府的直接扶植下发展起来的，还没有形成完善的行业自律机制。”   会计师们的权衡    对于外部审计师来说，他们在开始工作之前应该审视一下自己脚下的地盘了，ＡＣＣＡ（特许会计师公会）技术总监罗杰士（Ｒｏｇｅｒ Ａｄａｍｓ）在接受记者采访时指出，“自从安然公司及其审计师安达信倒台后，这个世界的审计师都被一再地提醒，他们是对股东负责，而不是对董事会负责。”    但是罗杰士承认审计师都是由公司管理层聘请的，聘用谁由ＣＥＯ决定，审计师难以避免倾向董事会。而在中国这样股权集中度严重的市场上，注册会计师的审计似乎难度更大。陈毓圭透露，到现在上市公司年报公布的这些公司里已经有六家更换了会计师事务所，而在2002年年报中变更事务所的达到125家上市公司。    虽然中注协表示加强监督这种现象，但又无太好的方法。“在中国一股独大的现象较为突出，关联交易、财务造假很难扯得清，若是公司和会计师事务所共谋，几乎能做到天衣无缝，很难查出来。”黑龙江一位即将退休的老会计师告诉记者。中注协秘书长陈毓圭也无奈地告诉记者：“会计师想做假账很容易，根本不需要太高的水平，想逃避责任也很容易。只有良心是最后的控制底线。”    中注协秘书长陈毓圭抱怨道：“从另一方面说，现在大家都在指责会计师的独立性，但影响会计师独立性的一个重要因素是时下公司治理结构的不够完善，注册会计师们的独立审计依赖严格的公司治理制度。”他表示，会计行业每天都面临着生存还是违规的问题，会计师们在权衡中工作着。    “公司治理结构和由此产生的审计关系失衡在我国表现得比较突出。来自于发起人或控股股东的经营者事实上集公司决策权、管理权、监督权于一身，股东大会形同虚设（大股东“一言堂”），经营者由被审计人变成了审计委托人，并决定着审计人的聘用、续聘、收费等事项，完全成了会计师事务所的“衣食父母”。会计师事务所在审计“交易”的契约中明显处于被动地位。“武汉大学会计系的余玉苗教授指出。    罗杰士也表达了同样的观点：“有效的公司治理在为全球金融证券交易提供良好的环境中起关键作用。在经济回报高而透明度低的情况下，自身利益可能很快取代公众利益，称为决定管理层行为的主要因素。”谁来协调部门共管格局    在美国出台《萨班斯·奥克斯利法案》后，财政部收回监督权，国内有人认为这是学习美国政府干预主义的回归，意味着自律监管模式的终结。“实际上这是以讹传讹。为确保公众利益至上，美国政府在‘安然事件’后启动了相机管制机制，即在管制权由于某些特殊情况的发生而需要改变时，联合组成由政府与注册会计师协会参加的临时管制机构，比如成立‘公众公司会计监察委员’（简称ＰＣＡＯＢ）。这同样是一个非政府组织。”资深会计师张连起这样认为。    而事实上我国各级注册会计师协会从成立之初，就定位双重职能，既代行政府职能和行业自律职能，因此在机构设置时，协会是经过编委审批的带编事业单位。同时注册会计师协会领导班子成员都是各省财政厅（局）党组任命，工作人员是人事部门分配，实质上就是财政部门专司注册会计师行业管理的内设职能部门。山西注协的一位人士认为在体制上存在着差别，就不能照搬美国。    “但财政部收回监管权并没有改变会计行业多头监管的矛盾。经常会有部门的所谓‘规定’与《注册会计师法》的矛盾。”北京一家具有证券执业资格的会计师事务所的主任对此经常无所适从，“法律肯定大于部门的规定，可现实却是各业务主管部门通过自己的‘规定’，试图对会计师事务所的业务资格和范围进行二次界定。”    事实上此次深圳国资办明确表示不用国内审计师就让中注协和整个中国会计行业一阵尴尬，甚至中注协秘书长都不得不亲自出面协调。    而国资委更是要出头为下属企业亲自挑选。“这是市场的事应由市场解决，国资部门不应介入，这样下去今后寻找审计师成了某些部门的行为，既然是市场经济，任何以计划方式对市场的干预都是不对的。”注册会计师马先生激烈反对。国资委代表国家行使出资人职能，但它仍然是行政机关。    事实上，去年证监会公布的《首次公开发行股票的公司专项复核的审核要求》中明确规定，发行监管部如果认为必要，首次发行股票的公司应进行专项复核。同时附有证监会会计部认定的具备复核资格的15家事务所名单。“这简直是注会行业的耻辱”，会计行业反应激烈。他们认为这是证监会在财政部监管的基础上对会计师事务所差别对待。同样又是“是市场说了算还是证监会说了算”。    “从原理上看，财政部的管辖权可以看成是制定会计准则，而证监会的管辖权则在于披露。但是其权限界定却比较模糊，财政部制定的许多准则中都包含披露的内容，而证监会的监管在一定程度上也影响了会计准则的制定。”南京经济学院会计学院的一位教授指出。

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