税制改革须满足最低程度法制要求

税制改革须满足最低程度法治要求

房产税改革方案不应由地方政府自行制定

重庆、上海的房产税试点改革至今已有一年。近日有媒体报道称，住建部今年将扩大房产税改革试点范围。对此，中国社科院2月20日发布的《法治蓝皮书(2012)》(以下简称蓝皮书)认为，在目前的财政形势下，并不合适对个人住房征税。进行房产税试点改革，须在法律允许的范围内尝试和创新，不能僭越“税收法定”原则。

房产税抑制房价作用有限

真实动因是增加地方税收

2011年1月底，国务院常务会议同意在部分城市对个人住房征收房产税进行改革试点，具体征收办法由试点城市所在省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定。重庆市和上海市据此制定征税暂行办法，自2011年1月28日起对个人非营业房产征收房产税。试点方案的实施激起了社会各界的热议。

蓝皮书分析，房产税是业已存在的一个税种，所谓改革房产税，其实就是取消个人自住房产的免税待遇。中国房产税改革的动因主要不是为了调控房地产市场，而是为了增加地方的财政收入，建设地方主体税种。

之所以需要对个人住房征收房产税，是因为目前地方政府没有主体税种，缺乏独立稳定的收入来源，导致过度依赖土地出让金，滋生推高房价牟利的积极性。蓝皮书认为，房产税改革的主因不是调控市场，而是为地方政府谋取税收利益，创造分税制下地方财政的主体税种。

面对地方政府缺钱的说法，蓝皮书认为，政府占有的财富已经十分庞大，财政开支又无法受到公众有效监督。地方领导人为了追求政绩，再多的钱对地方政府来说也不够用。

蓝皮书表示，“在目前的财政形势下，不合适对个人住房征税。地方财政能力不足的问题应通过政府间财政分配来解决。”

科学设计计税依据

房税地税应该分征

蓝皮书认为，从字面上看，房产税课税与土地无关。但房产税计税依据的“原值”已经包含了土地使用权的价值。这就意味着，对纳税人的土地使用权而言，政府在征了城镇土地使用税后，还要再征收一道房产税。

蓝皮书建议，在未来的房产税设计中，从房产税税基中剔除地产价值，仅对房屋的价值征税。对城镇国有土地，包括已经建房的土地，则征收城镇土地使用税。房产和地产分离课税，可以解决现实中房地分离问题，使已建房土地和未建房土地税负公平。房归房，地归地，二者分别独立课税，是一种相对理想的模式。

土地出让金与土地使用税能否同时征收？蓝皮书认为，如果维持城镇土地使用税的定额税率，而不是按照土地使用权的价值来征税，土地使用税与土地出让金可以同时征收。但是先收取土地出让金，再通过房产税对土地使用权征税，也会发生税费重叠的问题。一旦改革试点放开，问题就会凸显，成为推进房产税改革的重大阻力。

下位法直接冲突上位法

沪渝试点陷入法律困境

上海、重庆在房产税改革试点启动之前，就有不少专家认为，违反立法法规定。蓝皮书课题组认为，不仅国务院授权地方征收房产税的做法违反立法法转授权的规定，重庆和上海据此制定的房产税暂行办法也与《房产税暂行条例》相冲突。

税收征收管理法第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”重庆市和上海市的房产税暂行办法既不是法律，也不是国务院根据授权制定的行政法规，仅仅是地方政府的行政规章，其内容还与《房产税暂行条例》相冲突，违反现行法律规定。

蓝皮书强调，税制改革必须满足最低程度的法治要求。“试点”和“改革”不能成为政府逾越法律的挡箭牌。蓝皮书说，要想取消对个人住房的免税待遇，必须修改《房产税暂行条例》的相关规定，或者由国务院制定特别法规，允许在特定地区试行，不宜由地方政府自行制定方案，导致下位法冲突上位法的困境。