审计不应成为“风暴”

9月23日，在李金华审计长向全国人大提交有关审计报告整三个月之后，审计署如期向社会公布了反馈，并评价被审计单位“整改效果好于去年”。

这显然是可喜的变化，它既说明审计的程序化、透明度进一步增强，也说明被审计单位尤其是中央单位对审计意见更为重视，反馈比以往更为积极。

但是，我们注意到，这次“好于去年”的整改情况来之不易。除了审计部门付出艰辛的劳动、表现出巨大的职业勇气之外，一定程度上，媒体公开报道所造成的舆论压力显然也是被审计单位作出积极反馈的重要原因。根据以往的做法，审计出的问题尤其是中央单位的问题大多“内部消化”，不向社会公开。直到不久前广泛公开审计结果，所谓的“审计风暴”才第一次刮起。而事实上，审计本是正常的、例行的工作，与带有偶然特征的“风暴”区别明显，被审计出问题的单位尽快作出整改也是义不容辞的责任。

我们还有些遗憾地注意到，在6月23日李金华的审计报告中，至少有40多个中央部门和单位都被审计出问题，但是除了11个中央部门和单位外，它们并没有出现在第一批公布的整改名单中；同时，在首批公布的15个单位中，对于整改的具体结果，地方政府往往落实到相关负责人，而中央部门却大多语焉不详，相关负责人是否问责、如何问责更是难以得知。换言之，审计署的审计报告虽然引起了被审计的同级中央部门的“高度重视”，但如何处理并不在审计署的权限之内，审计署至多只有建议的权利。用一位审计官员的话说，“它不整改我们也没办法”。

这显然使审计效果打了折扣。问题当然与审计部门无关，而是现行审计体制所带来的必然现象。

依照《宪法》及《审计法》等法律规定，审计部门审计监督的主要是同级政府部门的预算执行。国家审计署主要审计监督其他各部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。

以目前的情况而论，这种体制的好处是，在行政强有力的情况下，如果得到国务院和本级政府的足够重视和支持，审计部门的工作会比较有效地推进，所谓的“审计风暴”就能有力地说明这一点。但是，它的局限同样明显：如果审计工作没有得到中央政府或者地方政府的足够支持，因为审计部门的级别和权限所限，审计的难度可想而知，效果也无法保证。此次公布的许多地方政府的问题由审计署地方特派办而不是由地方同级审计机构所审计出的事实，也能很有力地说明这一点。

从全球范围来看，主流的审计制度是审计隶属于立法系统，完全独立于政府，这是采用最多的制度设计。另有审计机关属于司法系统的，即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，它显示了国家对法治的强化。

鉴于我国的国情和建设法治社会的长期性，我们认为，短期之内，强化审计机关的职能，提高审计机关的地位，是保证审计工作有效开展并取得积极效果的必需之举；而从长期来看，使审计机关独立于行政系统是更为有效的制度安排。只有这样，才能使审计不再成为不该成为的“风暴”。

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