环境保护税的征管难题

8月29日，环境保护税法草案（下称草案）提请全国人大常委会首次审议。该草案确立了“保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设”的立法目的，开创税收立法新思路。

草案课税范围主要涉及破坏环境的污染排放行为，不过呼声极高的碳排放没有包括在内。鉴于环境保护税是新税种，碳排放暂不纳入其中，无疑有助于环境保护税法的出台，且可以为国内经济发展赢得相对宽松的空间。但长远来说，开征碳税，将碳排放植入环境保护税中，不仅能够释放自身国际政治压力，而且可以应对发达国家的碳关税威胁。

同样值得考虑的是将污染产品归入环境保护税的课税范围。目前污染产品由消费税课征，但消费税终归不是环境保护的特定目的税。更为理想的方案是，将已由消费税课征的污染产品交由环境保护税课征，实现环境保护税法与消费税法的协同规制。

草案“税收征管”专章12次出现“环境保护主管部门”这一非税征管部门，其中5处提到环保部门的职责，这是过往税收立法不曾出现的独特景观。如此强调环保部门的作用，与环境保护税计税依据的特殊评价机制有关。

环境保护税以应税污染物的排放量为计税依据，而排放量的计量和判断均需要高度专业化的技术条件，不易为一般纳税人和税务机关所掌握。草案强调“税务征管、环保协同”，便是对这一技术困局的回应。

不过，草案只是提及税务机关与环保部门的协同征管，既未真正厘清二者之间的法律关系，又未科学设定协同征管不力等的补救机制。恐怕难以满足“排污费改税”加强征管、增强执法刚性等原初目的。

比如，环保部门针对排放量的核定，对税务机关来说，可以视为一种证据还是只能看作是一种常规的联合执法？再如，物料衡算、排污系数、抽样检测，或者自动监控数据的核定计量，能否作为环境保护税行政处罚，甚至追究税收刑事责任的事实依据？等等。

此类问题的解决，都建立在环保部门与税务机关清晰的定位基础之上。如果不能有效界分两大部门的权责，调动环保部门的主动性和积极性，排污费征管中可能出现的问题，环境保护税征管中照样可能出现。不仅如此，采纳两个部门协作课征环境保护税的新型税收征管模式，还可能带来一系列新的问题，环境保护税立法必须高度重视这一点。