环境税法渐行渐近

财新记者从财政部获悉，目前环境保护税法正处于征求意见阶段。财政部会同国家税务总局和环境保护部，完成了环境保护税法（送审稿）的起草，并报送至国务院法制办。目前国务院法制办正组织向相关部门、行业企业、各地区征求意见。

自2007年国务院在《节能减排综合性工作方案》中提出“研究开征环境税”后，政府财税和环保部门、学术界、社会公众关于环境税的讨论从未间断。

2011年国务院颁布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》中进一步明确，积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。

2012年6月，环保部副部长吴晓青在国新办新闻发布会上表示，财政部和环保部、国家税务总局正在有关政策文件基础上，着手研究起草环境保护税法的草案。2013年初，财政部条法司在回顾2012年财政法律制度建设情况时表示，环境保护税法（送审稿）正在履行会签程序。

至今，环境税立法已渐行渐近。

正税清费

中国在环境保护的实践中，形成以收费为主、税收辅助、补贴配合的税费政策。其中，环保收费主要是排污费，现行税制里的资源税、消费税、车船税等则初步体现了保护环境的政策导向。排污费属于行政性收费，根据“谁污染谁付费”的原则，污水、废气按照排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征。排污者产生的环境噪声，按照超标的分贝数征收噪声超标排污费。固体废物及危险废物，按相应分类标准征收排污费。

2000年，全国排污费征收总额57.96亿元。到2011年，全国（除西藏外）近44万户排污单位缴纳排污费202亿元。不少地区根据自身情况对2003年国家出台的排污征收标准进行了多次上调，但是排污费的总体规模仍有限。

由于排污收费的标准偏低，缴纳排污费相当于获得污染权，不少企业宁愿选择交排污费也不愿加强污染治理。此外，征收排污费缺乏强制性，征管难度大。按财政部、国税总局确定的原则，研究开征环境税，很重要的一点就是要“正税清费”。

一位参与征求意见的行业专家告诉财新记者，环境保护税法主要思路是税费并轨，将现有排污收费征收对象都纳入征税范围。环境税税目中每个品种都有不同的污染当量值和征收单价，国家确定单价，不能讨价还价。地方环保部门负责排污量的核定，失去征收权后，环保部门在核定环节仍有操作空间。

当前，在排污费征收过程中，对废气、污水中的污染物种类数，以污染当量数从多到少的顺序，取前三项污染因子计征。财新记者获悉，在环境税中将改为取前五项计征。

该专家认为，这一稿中还有些不适当的地方。比如，现在国家鼓励煤矸石再利用进行发电，煤矸石和发电后剩下的灰渣都是固体废弃物，但每吨灰渣收的税远远高于矸石的税。“不发电的话，煤矸石可能只用交十几块钱的税，发电后的灰渣反而要交几十块钱的税，这样就不大合算了。政策之间还没理顺”。

财政部财科所副所长苏明曾撰文表示，如果污染物排放税采取从量定额征收方式，分税目确定定额税率，建议对达标排放的污染物实行基本税率，对超标排放的污染物实行特殊税率。税率水平应体现污染物达标排放和超标排放之间的差别，对超标排放设置更高的税率水平。税率水平应达到或超过企业污染治理成本的水平。

碳税低税率起步

此次环境保护税法中，二氧化碳排放纳入了征税范围。

上述专家表示，这一稿中表示，按照二氧化碳排放当量，每个当量征收10元-100元，政府根据需求定期发布，逐步增长。还要实行碳市场，企业核定二氧化碳排放量规模，如果采取治理措施，减少排放，相应的指标允许转让。

他表示，目前环境保护税法还只是个构架，具体细则出台还有很长的路要走。“碳市场是个庞大的系统工程，包括核算方法、核算级别、交易规则，现在谈具体政策出台还为时过早”。预计今年可能不会进入人大立法程序，因为牵涉面太广，立法过程肯定比较曲折。

国税总局税收科学研究所课题组研究报告提出，应注意碳税对经济发展和国家竞争力的影响，实施碳税减排政策不能影响本国经济发展和国家竞争力。至于碳税税率，一方面要考虑控制和减少二氧化碳排放量的目标任务，另一方面必须关注纳税主体的税负承受能力。

报告建议，短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税，然后逐步提高，并实施预告制度，增强纳税人的环保意识和减排压力，引导企业积极改进生产工艺、提高能源效率，使纳税人具有长期显著的减排动力。

同时，还要建立碳税动态调整机制，更好发挥碳税在二氧化碳减排和节能上的重要作用。

“环保认定税务征管”

开征环境税迟迟难见进展，其中一个重要原因来自环保和财税部门的权利之争。一直以来，征收排污费是地方环保部门一项重要的执法权，也是环保系统经济利益的一项来源。因地方环保部门执法存在弹性，放弃排污费征收权，无异于斩断地方环保部门的一条财路。

财政部税政司司长贾谌曾表示，要积极推进环境税费改革，将现行排污收费改为环境保护税，并将二氧化碳排放纳入征收范围，征收由环保部门转交地方税务机关。

但环保部门在排污费方面有长期征管经验，在污染排放检测和标准核定方面具备技术优势，税务部门难以弥补这些短板，无法独立征收环境税。一位财税专家对财新记者表示，目前环保部所属的收费队伍是事业单位，近年来存在经费不足的问题。财政部希望尽快推进改革，同意队伍稳定并保障其经费。

财新记者了解到，环境税将采取“环保认定、税务征管”的模式。今年5月，国税总局财产和行为税司组织召开了“环境税征管模式和能力建设研究”最终成果评审会，这一项目的研究报告提出，在中国国情下应采用“环保认定、税务征管”的模式。

湖北省早在2007年已将此模式推广至排污费征收，由“环保部门负责核定和征收”改为“环保部门负责核定、税务部门负责征收”，由“环保开票、银行代收、财政统管”转变为“环保开票、税务代收、银行入库、财政统管”。

湖北省地税局一位工作人员向财新记者介绍，改变征管模式后的五年，湖北省总计征收排污费24.8亿元，征缴率接近100%。但是，征收规模依然不大，主要是因为缺乏强制性，有些排污企业恶意拒签环保部门的核定通知书，税务部门也就无法下达缴费文书。湖北省目前在改进征管程序，加强地税、环保部门合作，建设共享的信息平台系统，实现涉税（费）信息共享。费改税后，环境税是作为地方税种、还是共享税？财政部财科所研究员孙钢对财新记者表示，环境税应该是共享税，中央可以集中一部分收入，统筹治理全国性污染。

苏明建议，中央与地方的分享比例可按环境税不同税目确定。对污染排放税，因原有排污费收入主要属于地方政府，中央与地方的分成比例为3:7；对于碳税，由于碳税调节涉及到全国范围，他建议中央与地方的分成比例为7:3。根据相关政策，目前排污费的10%作为中央预算收入，作为中央环境保护专项资金管理；90%作为地方预算收入，由地方环境保护专项资金管理。

按规定，排污费应纳入政府预算、专款专用。但在执行中，作为行政事业性收费，大量排污费长期游离于政府监管之外，自收自支，常被环保部门挪作他用，并未用于环境保护。费改税后将真正纳入政府预算，全程落入人大、财政、审计监督的视野。

本刊记者王长勇对此文亦有贡献