环境税开征势在必行 未来或形成四税种

7月10日，财政部部长楼继伟在华盛顿参加第五轮中美战略与经济对话———气候变化小范围特别会议时表示：“健全绿色税收政策体系，初步构建了一整套有利于节能减排和可再生能源发展的税政政策体系。下一步，还将积极推进环境税费改革，先选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，再逐步扩大征收范围。其中，二氧化碳是考虑适时征收的税目之一。”无独有偶，7月12日，国家税务总局发布的《关于转变职能改进作风更好服务大局的通知》也明确提出，“进一步完善资源税制，加快研究开征环境保护税，支持节能减排、资源节约和环境保护，建设美丽中国。”

亚洲开发银行此前也建议，为改变中国不可持续的增长模式，中国政府应尽快改革资源定价机制，并引入绿色税收制度。该制度将对资源开采以及污染物和二氧化碳排放征税，允许将污染控制设备的投资抵扣税款。

高层屡次表态环境税立法却仍难落地

我国的环境问题目前正日益严峻，近年来不断受到政府部门的重视。

对于有关环境税制定方面的问题，早在2010年2月，时任财政部长的谢旭人就在全国财政工作会议上提出，要开征环境保护税。2011年，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院发布的《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》以及《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等文件明确表示要积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。

财政部财政科学研究所副所长白景明表示，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》的重点在积极推进环境税税费改革，只有在这一基础上才能研究开征环境保护税，因此未来理顺环境税税费是推进环境税的重点。

2013年3月，财政部条法司在回顾2012年财政法律制度建设情况时透露，《环境保护税法（送审稿）》正在履行会签程序。财政部税政司司长贾谌在学习“十八大”文件时曾提出，要积极推进环境税费改革，将现行排污收费改为环境保护税，并将二氧化碳排放纳入征收范围，征收机关由环境保护部门改为地方税务机关。

2013年5月，国务院副总理马凯在《求是》杂志发表署名文章《坚定不移推进生态文明建设》称，要加大资源环境税费改革。按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，加快开征环境税，完善计征方式。积极探索运用税费手段提高环境污染成本，降低污染排放。

同月，国家税务总局财产和行为税司在北京召开了“环境税征管模式和能力建设研究”最终成果评审会。环境保护部环境规划院受国家税务总局财产和行为税司的委托，具体承担该项目的研究工作。该研究团队曾结合税务机关的征管能力和国际经验，提出了环境税征管的四种可能模式，并详尽比较了不同征管模式的利弊。专家组最终确定了采用“环保认定、税务征管”的征管模式。与此同时，《环境保护税法（送审稿）》也被送达钢铁、电力、有色、煤炭等“两高”行业（即高污染、高能耗行业）的相关协会。据了解，作为取代现行排污收费的新税种，环境税将碳税纳入其中，而污染物排放税税率则较现行排污收费有所提高。

尽管《环境保护税法（送审稿）》给出了税收优惠条款，如规定主要耗能行业采用减排、回收二氧化碳技术的企业，可以减征二氧化碳排放税，但来自高耗能行业的反对的声音依然很多。多个行业协会的相关专家表示，上述额外税负每年将给行业增加上千亿的成本，并导致行业“入不敷出”，建议缓征环境税。

也有观点认为，环境污染的深层次的原因是，“长期以来我国在经济发展的模式上出现了严重的偏误”，盲目追求GDP导致的结果。开征环境税“治标不治本”，反倒会为企业带来重负，不利于经济发展。

而一些税务学者则表示，我国开征环保税已是大势所趋，但可通过过渡期、免征额、分阶段提高税率等设置，凝聚改革共识，减少改革阻力。

现行环境保护费被指刚性约束不强

目前，我国没有专门的、系统的以环境保护为目的的税收制度，只是在一些税种中有一定的环境保护的性质和功能的税种。车辆购置税、燃油税、消费税、资源税、关税、出口退税等我国现行的税种考虑或部分考虑了环境保护，但主要表现为一些与环境保护相关的税收优惠和税收惩罚规定，调节力度相对较小。

环境保护费一直是我国控制污染的主要手段，主要由环境保护部门征收，其依据是国务院2003年颁布施行的《排污费征收使用管理条例》。

由清华大学、环保部环境规划院及环境工程评估中心等联合成立的中国清洁空气联盟表示，现行的《大气污染防治法》最高的处罚标准是50万元，而美国在企业违法排污时，每项违法行为罚金可达25万美元/天，同时没收企业因为违法所获得的经济利益。如果因为违法造成了环境损害，还会有民事诉讼和公益诉讼追究赔偿。

国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓教授认为，排污收费对于控制污染和环境保护曾起到过积极的作用，但随着时间的推移，该制度暴露许多弊端。

知名税法专家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文向本报记者表示，排污费最大的弊端在于法制化程度不高，刚性约束不强。

国家发改委财政金融司司长徐林也称，中国环保压力非常大，如果排污企业，包括排污个人不缴纳环境税，对保护环境是不利的，我国可能要开征环境税。

业内人士表示，环境税不仅给企业以成本压力促进升级换代，更重要的是给全社会“节能降耗”的环保行为以激励与引导。应按照先易后难和分步推进的原则，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。

专家：环境税未来将开征四个大税种

事实上，环境税并不是一个单一税种，而是一类税收的总体制度。刘桓认为，环境税涵盖很广，考虑到中国当前节能减排、治理重点污染的实施状况和税务部门的征求管理能力，中国未来的环境税大致可分为二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税和氮氧化物税等四种，分别立法，设立四个不同的税种。

刘桓指出，在大力促进新能源发展同时对以煤炭、石油为主的传统能源要实行适当的高税收政策，以促进能源的生产结构和消费结构的转化。

“与此同时，应依照高耗能、高污染高税负的原则，进一步调整针对不同消费行为的消费税负担。国内外经验充分证明，适当的高税收会通过价格传导机制，有效控制能源消耗，从而改变人们的生产理念和消费习惯，这是引导社会能源结构发生革命性改变的有效手段。”刘桓说。中央财经大学税务学院副院长张广通接受本报记者采访时表示，作为一件新生事物事物，环境税的开征要从最容易做的事做起。比如污水排放、二氧化碳和二氧化硫排放、固体垃圾等已经用行政手段和收费手段管理了很多年，有关部门也积累了一定的征收经验和技术经验，采取“费改税”的办法把它们转化为税，无论是企业还是居民都不会有太大的抵触，而且以税的形式征收比收费罚款规范、透明，惩罚色彩弱，抵触性少。在大家已经形成习惯了，环保意识增强了，也适应缴环保税了，再考虑扩大范围（如把电子垃圾、废旧电池、弗里昂、噪声污染、电滋污染等纳入征税范围），逐步提高征收标准，这样做阻力小，易成功。

“环境税其实并不是一个税种，也是一类税收政策的整体安排，中国现有的税收政策当中有相当多的税种当中有涉及到环境方面的调控，但是中国还没有独立立法，针对性很强解决环境方面的总税种，这是中国税收体系里面的重大疏漏，我们要加快对环境税的开征步伐。”刘桓表示。